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阿富汗两任警察局长被杀揭示地区安全脆弱

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阿富汗东南部乌鲁兹甘省警察局长马提乌拉·汗3月中旬遭受塔利班自杀式炸弹袭击身亡,其继任者古拉布·汗于5月初也被袭身亡,2个月之内,两任警察局长死亡他们的死亡留下了权力真空将激起新一轮的争夺,这揭示了阿富汗地区安全的脆弱性。

近日,军事文摘2015年9月刊摘要发表我所文章《国别安全风险评估报告2015——阿富汗》,文章概要曾于“知远防务论坛2015——一带一路安全风险评估专家研讨会”中发布。全文如下:

阿富汗和塔利班,这两个名字被今天的人们条件反射滴捆把到了一起,也成了国际社描述一个武装力量的名称,它就是:阿富汗塔利班。讲阿富汗的当代形势演变,塔利班是一个绕不过去的话题,但是一提塔利班,往往让人联想到:恶贯满盈的种族屠杀和宗派清洗、极端的蔑视妇女的权利等等,但是没有几个人知道“塔利班”这三个字代表什么意思,他们是如何从当初还算有“崇高”理想的组织,一步步沦为反人类、反世界、反现代的主儿?任何社会现象的产生都有个源头和环境,一切还得再从当年苏联入侵阿富汗说起。

马提乌拉·汗是阿富汗地方军阀的典型代表,由地方军阀领导人的位置上当上警察局长。多年来,以美国为首的联军和国际社会对这类军事强人的看法如下:汗以及与他同类型的军阀即可能一定程度上有利于维持阿富汗的稳定,也可能是阿富汗的未来威胁。然而,联军和国际社会选择让地方军阀加入政府的方式即是无奈之举,也非根本解决之道,阿富汗地方安全局势或将长期处于割据与动荡之间的危险境况。

前言

上世纪七十年代开始,苏联的外围形势一年不如一年。埃及驱逐苏联顾问,拉开了阿拉伯世界摆脱苏联控制的序幕,当时的阿富汗当局也逐渐显示出了对苏联的不友好和反感,为了腹地安全及大国博弈的考量,苏联决定出兵阿富汗,打算在阿富汗扶植一个亲苏政权。为了达到短期内控制阿富汗的目的,苏联对阿富汗境内一切敢于反抗的力量,进行了残酷的镇压和迫害,手段无所不用其极,试图通过这种白色恐怖彻底摧毁阿富汗人的抵抗意志,乖乖听命苏联摆布。结果适得其反,在以巴基斯坦、沙特、伊朗、美国、英国为主的穆斯林国家和西方世界的支持下,阿富汗的抵抗力量空前的顽强。他们利用游击战术让苏军疲于应付,大城市以外的地方,苏军力量基本难以立足,战争的耗时和困难程度,超出了苏联的预期。在很长一段时间,苏联陷入了两难的尴尬境地,继续打吧不会有实质的进展,退吧又没面子,一直拖到89年实在扛不住国际国内的压力,灰溜溜的撤了。

一、马提乌拉·汗的主要经历

阿富汗毗邻我国新疆地区,也是连接南亚、中亚、西亚各国的重要枢纽,属于“一带一路”中的重要国家,其至少从三个方面对我国的“一带一路”战略落地有着重大影响。首先,自20世纪70年代以来,阿富汗长期遭受战乱和恐怖主义破坏,种族和宗教冲突严重,国内民生状态恶劣,其安全稳定不仅直接影响到我边界稳定,其境内和周边的恐怖主义发展也直接牵动新疆地区的反恐形势。其次,阿富汗的安全局势与巴基斯坦的国内形势最为密切交织,其发展态势也直接影响到曾被某些媒体誉为“一带一路首站”巴基斯坦的安全稳定,巴基斯坦与阿富汗的边境地区中更有“东突伊斯兰党”恐怖组织的藏身地。最后,阿富汗境内恐怖主义和叛乱活动的外溢和勾连更是影响到了周边的俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等中亚国家和地区的安全形势。综合来看,阿富汗的安全态势将对“一带一路”中丝绸之路经济带的发展前景有着重大影响,值得深入研究。

随着苏军的远去和苏联的解体,美国的最大威胁解除,它随即也撤出了阿富汗,但战争的阴霾并没有从这个土地上消退。美苏两大势力都相继撤出后,在阿富汗出现了权力的真空,这给了各路军阀和地方豪强争权夺势的机会,内战愈演愈烈。金窝银窝不如自家的狗窝,对于常年流亡在外的几百万阿富汗人来说,他们是多么期望能回到自己的祖国,回到自己的家。苏联当年的焦土政策已让他们一无所有,本以为苏联人被赶跑后,可以安安心心的回来重新建设家园了,没想到之后的军阀混战和肆意鱼肉百姓,让他们根本无处安身,连走私的黑帮都被这帮地方军阀豪强盘剥的歇业了。回国的这些人,面对残酷的现实,很多人只得被迫再次流落他乡,他们中一部分是参加过当年抗苏圣战的老兵,更多的是流亡在巴基斯坦难民营的年轻人,这里面就有后来的塔利班创始人及精神领袖奥马尔,以及其他追随他的塔利班高层。

马提乌拉·汗是阿富汗东南部乌鲁兹甘省的一名普什图族人,靠为国际军事车队提供护卫而赚钱起家。当时阿富汗的道路交通安全是一件大事,不受监管的武装公司民兵控制着运输线。马提乌拉·汗的身上体现出旧式的军阀与生意人的一体性。他来自部落,但从未获得高位。他是油嘴滑舌的交易者,巧妙地周旋于政府和塔利班之间谋取利益。随着财富的增长,他的权力也在上升,吸引了一批追随者。联军国际社会授权了马提乌拉·汗这样的地方军阀兼生意人以权力,成为省级的安保部门领导人。最终,他的部队被纳入到警察系统,但即使在阿富汗政府将他们收编之后,他们的超政府影响力依然存在。马提乌拉·汗被指控使用酷刑和走私毒品,但也有人说他保护平民交通安全从不敲诈,在乌鲁兹甘省和坎大哈省赢得了大批忠心耿耿的追随者。

一、阿富汗安全局势关键时间节点

92年,拉巴尼和马苏德领导的塔吉克武装攻占了首都喀布尔,纳吉布拉政权被推翻,拉巴尼自命为总统,这让世居权力核心的普什人恼羞成怒,普什图军阀希克马蒂亚尔随即包围了喀布尔。内战形势的演变,也让一个邻国深感不安。巴基斯坦,一直想打通从本国到中亚的贸易通道,但一直难以完全掌控阿富汗的乱局,现在机会出现了。巴方还有一个更高的想法,就是扶植一个亲巴的阿富汗政权,以便于掌控阿富汗。在他们看来,普什图人掌权并统一阿富汗是最好的选择,所以无论在抗苏还是后来的内战,巴基斯坦都是各路普什图武装力量的坚定后台,包括后来如日中天的塔利班武装。

二、授予地方军阀以政府权力确保地方安全的政策争议

2014年9月30日,美国和阿富汗签署《双边安全协议》,该协议将确保约10800名美国军人继续留在阿富汗,帮助阿富汗改善国内安全局势。2015年初,美国总统奥巴马表示,在2016年前兵力规模将缩小至“正常的驻外使团存在”。因此,近年美军在阿富汗的兵力规模将进一步缩小,阿富汗国家安全部队将全面承担起安全责任。同时美国政府也表示,如果没有有效的安全部队,阿富汗甚至不能保卫最根本的人口地区和交通要道,美国仍将继续致力于维持阿富汗国家安全部队,以确保美国在这一带的军事行动。

军阀混战的背后,是领国的一双黑手在搅和。巴基斯坦一直希望培养一个亲巴的政府,他们希望普什图武装能统一全国,所以鼎力支持普什图军阀对其他武装的攻伐,这就是为什么后来在阿富汗会形成塔利班与反塔利班联盟长期割据和相互征战的根本原因。巴基斯坦对普什图武装的支持,也是有选择的,他们更倾向于同阿富汗中部的普什图武装组织合作,而对于阿富汗南部的地方豪强势力采取敬而远之的态度,虽然都是普什图族,在巴方看来南方的部族属传统豪强,比较难驾驭,而其他部相对好控制些,所以对希克马蒂亚尔军阀是倾力支持,而对南部的传统的普什图武装则是有限的合作加提防。但是人算不如天算,巴基斯坦一直看好的希克马蒂亚尔接连失败,实力已经被严重削弱,南方杜兰尼部的豪强也在内耗中大伤元气,谁来代表巴基斯坦掌控阿富汗呢?这个时候,巴基斯坦伊斯兰教士协会(这不是个简单的组织,在巴基斯坦势力很大,铁杆的支持极端宗教)向巴基斯坦高层引荐了一个当时在国内国际都没什么知名度的普什图武装,由一群流落于巴基斯坦的青年学生组成的学生军-塔利班。巴基斯坦最初并不看好这个组织,除了势力单薄,还因为年轻、资历浅,但是眼前的现实没得选,只能走一步看一步了。随着希克马蒂亚尔和南部普什图豪强的衰落,普什图族中的权力出现断档期,塔利班正是凭着最初的还算比较高尚的信念和理想,加上巴基斯坦有限的支持,短期内异军突起,横扫贪婪腐败的地方军阀,在他管理区的人们的生活生产秩序得以有所恢复,一时间获得了不少普什图底层百姓拥戴,商贸活动也逐渐有了起色,尤其是国际走私和贩毒活动(据统计,全球毒品交易量的70%来自阿富汗)。这个表现震惊了巴基斯坦,让巴方高层不得不对新生的塔利班刮目相看。在巴基斯坦的暗中资助和国际走私和贩毒集团的鼎力相助下,阿富汗塔利班日益壮大,感召了很多流落在巴基斯坦难民营的年轻人回国投奔。从此,阿富汗的内战进入了一个全新的阶段。

马提乌拉·汗显示两重性,有时他穿着传统的普什图长袍,有时则穿发放的警察制服。马提乌拉·汗与其他阿富汗强人一样,是国际安全援助部队内最具争议的人物。一方面,坚持民主价值观和制度的国际社会人士,特别是部分欧洲人认为国际安全援助部队与马提乌拉·汗这样的人合作,是引狼入室。然而另一方面,信奉权力政治的人——主要是美国人——认为西方式的自由制度在当时的阿富汗农村是不可行或不合适的。权力政治支持者的逻辑是:乌鲁兹甘省需要一个警察局长,能在广袤的阿富汗乡村维护和平的强人。他们希望最终能像拓荒前的美国西部一样,制度会生根发芽。这一观点占了上风。2011年,马提乌拉·汗被提名为省警察局长,开始实际控制地方治安权力。

可以预计的是,作为阿富汗国家安全未来的核心支柱,阿富汗国家安全部队自2016年始独立面对反政府武装的表现将决定阿富汗安全格局的走向。从“一带一路”的角度来看,中国对阿富汗安全事务的进一步介入和重大经济活动深入的考量应该以2016年之后的安全局势实际情况及趋势为基础。

三、地方军阀确保地方安全的政策的效果

二、阿富汗国家安全部队评估

策略的有效性

兵力结构

任用马提乌拉·汗为省警察局长的确呈现出有效性,虽然乌鲁兹甘还不是能称为安居乐业,但它似乎一度比以前更加稳定。

在过去的十年间,北约驻阿富汗训练团和联军驻阿富汗安全过渡司令部已经编配、训练和装备了一支超过35万人的阿富汗国家安全部队——由阿富汗国民军、阿富汗国家警察和阿富汗地方警察组成。阿富汗国民军兵力约为18万人,以陆军为主。阿富汗国家警察兵力约为15万人。根据2014年7月份的数据,阿富汗地方警察的兵力约为3万人。

策略的局限性

战斗力建设的成就

虽然国际安全援助部队将军阀强人拉入政府,但未能真正推动他们实施治理进程。一方面,虽然表面上带来了一定的安全,但也等于变相将另一种腐败拉入政府。阿富汗国家治理的腐败已经是触目惊心,地方的制度建设因为腐败等问题注定是失败的。另一方面,汗从未为自己准备一个可靠的继任者,也没有可以依靠的政府组织架构,充分暴露了这一策略的脆弱性。反政府力量已经认识到缺乏政府组织架构意味着他们不需要在战场打败阿富汗部队,杀死几个具有合法性掌权的阿富汗人就足矣,篡夺他们的位置或在混乱中坐收渔利。美国人认为阿富汗的根本挑战即要将合法的强人纳入政府体制以促进治理,又要通过制度限制他们的影响力,这一目标无疑十分艰巨。

阿富汗国家安全部队的战斗力持续得到改善。截至2014年9月,国际安全援助部队培训人员将40个阿富汗国家安全部队单位中的33个的能力评估为“胜任”或者“完全胜任”。

地方安全脆弱性的本质

整体来看,最有战斗力的是阿富汗国民军。阿富汗国民陆军中部分军官在塔利班政权倒台后加入了现军队。阿富汗国民陆军现在规划和领导几乎所有作战行动——许多行动完全靠自身实施,没有美军或者联军支持。陆军的指挥军官们由美军特种部队训练,人数大约为5300名,训练情况良好。阿富汗国民空军人数约为6300人,预计到2016年增加到8000人左右。阿富汗空军一直存在装备、维护和后勤的问题,其仍然大多数是地面作战的支持部队,而不是战斗部队。不多,阿富汗空军能够给陆军部队提供近乎自给自足的空中运输能力。

通过授予军阀政府权力来推动地方治安从本质上来说都是权宜之举。中央政府对地方的控制力有限,必须依赖军事强人,而种族军阀却往往周旋政府与反政府力量之间,将自己的利益最大化。另一方面,中央政府和反政府力量都有移除地方军阀影响的动机和行动,具有持续性的良好地方安全机制始终无法建立。

虽然美军对阿富汗国家安全部队的评估整体表达出一种可靠性,但是也坦言无法预测其独立面对反政府势力的最终表现,伊拉克国家安全部队在“伊斯兰国”武装面前的溃败就是明证。

除了乌鲁兹甘省两任警察局长连续死亡,阿富汗总统阿什拉夫-加尼已经将赫拉特省的领导层全部免职,他们与臭名昭着的伊斯梅尔·汗军阀紧紧勾结在一起,但一直未能将他替换。加尼希望让政府更干净,但因为议会对手的牵制,他一直未能组建完整的内阁。他只好向种族政治现实让步,让军阀阿卜杜尔·拉希德·斯塔姆担任副总统,但仍未能为自己在国家领导层创造一个可行角色。一直不能用制度性发展调解军阀民粹主义妨碍了各级政府职能发展,让阿富汗继续深陷动荡不安的泥潭。

战斗力建设的负面问题

四、对中国的影响

1、高减员率

1、在以美军为首的国际联军的撤军计划完成后,安全事务将全部交由阿富汗国际安全部队。失去国际社会的坐镇和协调,地方安全机制的脆弱性有可能导致中央、地方军阀、反政府武装对政治权力的争夺迅速浮上台面,甚至白热化,地方安全风险将进一步增加。

阿富汗国家安全部队的减员率相当高。据美国国防部的数据,阿富汗国民军和阿富汗国家警察每月平均流失率分别保持在大约2.2%和略低于2%。据美国监管机构阿富汗重建事务特别监察长办公室报告称,2013年9月至2014年8月间36000余名阿富汗国民军人员从名单下消失;2012年3月至2014年8月间2850名阿富汗国民军士兵被杀,14600名受伤。

2、权力的不集中进一步揭示了“一带一路”战略落地中的各类行为主体不仅要同阿富汗中央政府建立良好关系,也要和种族势力和地方治安首领打交道。

阿富汗国家安全部队的减员率不太可能得到改善。2015年初,国际安全援助部队的领导层评价减员问题的根源主要在于阿富汗国家安全部队的高作战节奏、持续的风险、士兵的生活质量和休假等原因。2016年之前国际安全部队不可能击败叛乱武装,而这些因素也不可能得到改善。

3、阿富汗建立有效强势的中央政权和国家治理秩序将是一个长期过程,在中国考虑进一步推动阿富汗和解进程时,需要有这样的心理准备。

此外,根据2014年的调查,每年有35%的部队人员没有延长服役,也就是说1/3的部队必须重新征召以补足员额。大多数分析认为,部队扩张得太快,以至于没有充足的老兵,或者不能保证征召到的大多数都是合格兵员。根据美国国防部的调查,一些部队还有着武器、零件、燃料短缺的问题,虽然这些问题得到了缓解。

知远战略与防务研究所 反恐与海外安全国际研究中心简报2015年第4期

2、国家警察部队的腐败和堕落

[责任编辑:蒋佩华]

许多外界评估报告非常蔑视阿富汗国民警察部队,声称一是其腐败程度已经到达民众不信任和害怕警察的程度;二是逃兵率远远高于陆军部队;三是存在大规模的文盲;四是卷入地区冲突和种族纷争,因为这些警察负责的社区就是其家乡;五是存在还有大量吸毒情况。

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可能唯一例外的是阿富汗国家内部秩序警察。到2014年中期,该部队数量已经超过14000人,其用来在反叛乱行动中进行扫荡。这支部队被认为有效果,因为是由中央直接部署,相比其他警察部队,受到地区势力的影响较小。

3、忠诚度

阿富汗国民军

阿富汗国家军队建设一直受到部族统治传统的制约,始终没有对国家政治领导人保持忠诚。例如,尽管在二十世纪中期阿富汗军队稳定发展并实现专业化,但是其20世纪70年代期间发起了一系列政变,出现大规模开小差和倒戈到敌军的现象。

当前,阿富汗国家安全部队每支部队都包含各主要种族。根据美国国防部报告,部队与国家的种族组成比例比较一致,由于北方联盟在2011年塔利班政权被推翻后率先占据更多位置,目前塔吉克族人相对占据了更多的领导岗位。

尽管阿富汗军队内的种族平衡使其不太容易倒戈,但是过去几年出现的内部攻击或者“绿对蓝”攻击暴露出其内部关系紧张。内部袭击事件在2012年飙升到48起,占到盟军当年死亡人数的15%。虽然2013年和2014年的内部袭击事件分别降低为15起和6起,但这和盟军撤军,减少部队数量有关。同时,关于“绿对绿”攻击的公开信息非常少。不过,2014年8月美军哈罗德·格林少将在卡哈营被谋杀,提醒阿富汗国家安全部队将在未来几年始终面临内部威胁。

如果发生政治危机,阿富汗国家安全部队也可能分裂成几个派系。虽然美国十几年来的存在已经修改了政治权力的配置,但是并没有消除历史上的部族庇护网络。虽然一些部族武装已收编入正规的政府武装,但是随着美国的军事存在减少,部族武装可能恢复到以前通过武力称霸局部地区的关系。

2、地区警察

地区警察对政府的忠诚度也堪忧,政府在地方治安上依赖地区警察也存在困境,许多地区的治安是十分不稳定的。以下是一个典型案例。

阿富汗东南部乌鲁兹甘省警察局长马提乌拉·汗在2015年3月中旬遭受塔利班自杀式炸弹袭击身亡,其继任者古拉布·汗于5月初也被袭身亡,2个月之内,两任警察局长死亡留下的权力真空将激起新一轮的争夺。马提乌拉·汗是阿富汗东南部乌鲁兹甘省的一名普什图族人,靠为国际军事车队提供护卫而赚钱起家。当时阿富汗的道路交通安全是一件大事,不受监管的武装公司民兵控制着运输线。马提乌拉·汗即是旧军阀,也是生意人,他巧妙地周旋于政府和塔利班之间谋取利益。联军国际社会授权了马提乌拉·汗这样的地方军阀兼生意人以权力,成为省级的安保部门领导人。最终,他的部队被纳入到警察系统,但即使在阿富汗政府将他们收编之后,他们的超政府影响力依然存在。马提乌拉·汗被指控使用酷刑和走私毒品,但也有人说他保护平民交通安全从不敲诈,在乌鲁兹甘省和坎大哈省赢得了大批忠心耿耿的追随者。

虽然国际安全援助部队将军阀强人拉入政府,但未能真正推动他们实施治理进程。一方面,虽然表面上他们带来了一定的安全,但也等于变相将另一种腐败拉入政府。阿富汗国家治理的腐败已经是触目惊心,地方的制度建设因为腐败等问题注定是失败的。另一方面,马提乌拉·汗从未为自己准备一个可靠的继任者,也没有可以依靠的政府组织架构,充分暴露了这一策略的脆弱性。反政府力量已经认识到缺乏政府组织架构意味着他们不需要在战场打败阿富汗部队,杀死几个具有合法性掌权的阿富汗人就足矣,以便篡夺他们的位置或在混乱中坐收渔利。

阿富汗国家安全部队未来发展的财政压力

另外一个跟忠诚度密切相关的要素是资金。自阿富汗在1747年成立以来,政府一直依靠外部资金来维持中央的军事部队。阿富汗国家安全部队需要持续的支持。如果没有资金用于给军人发薪水,甚至是提供最基本的保障,那么阿富汗国家安全部队就很可能溃散。历史表明,20世纪80年代在前苏联资助结束后,阿富汗军队摇摇欲坠,凸显了持续资金支持的极端重要性。

当前,阿富汗国家安全部队相关财政需求很大,最近一直在增加。北约在2014年9月威尔士峰会上同意为阿富汗国家安全部队提供51亿美元的经费,以扩建阿富汗国家安全部队来应付以前没有预料到的持续安全挑战。除了增加资助之外,国际社会还承诺资助持续到2024年,但是阿富汗政府应从2015年开始每年为阿富汗国家安全部队提供5亿美元预算,同时打算在2024年前承担起所有的安全预算责任。然而,这种预计过于乐观。2013年,阿富汗的年国民生产总值增长率下降到3%,而2001年以来其平均年国民生产总值增长率保持在9%。因此,虽然目前并没影响到军人的薪水支付,阿富汗政府已处于预算赤字危机之中。随着美国和国际社会的发展援助减缓,这些经济挑战可能会进一步恶化。即使假设安全条件有所改善,阿富汗国家安全部队的兵力水平减少到以前的水平,并且阿富汗的经济增长足以满足收入要求,在可预见的未来,国际社会仍需要继续支持。正如美国和平研究所最近分析指出,阿富汗国家安全部队至少在2023年前仍需要数十亿美元的外部支援。此外,即使阿富汗能够增加资金,它目前仍然缺少强大的军队预算编制和规划能力,正如国际安全援助部队现任指挥官约翰·坎贝尔上将在其确认声明中所强调的,要提供更多的管理支持。

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阿富汗与美国/国际社会对阿富汗国家安全部队预算的贡献比率趋势

阿富汗国家安全部队重型武器装备需求

建军开始,美国就承诺要将阿富汗国家安全部队建成一支轻型部队。事实是,一支轻型部队的能力十分有限,阿富汗政府迫切想获得重型武器。没有军事装备,阿富汗国家安全部队就会在应对叛乱时处于不利地位。当前,阿富汗极度缺乏重型武器装备。

1、重型武器装备现状

陆军

仅仅为了保护首都,联军军官对阿富汗国民军的一支重型旅进行了重武器的训练,这支部队作为喀布尔军的一部分,基地位于喀布尔东面的波尔查尔基。美国和其他支援方给予阿富汗陆军主要是轻型武器,没有例如新型坦克这样的重武器。阿富汗陆军可能拥有两三百辆俄制的T-55和T-62坦克,是苏联占据时期的遗留品。美国也正在帮助阿富汗安全部队建设自身的武器建造能力,然而资助正在减少。据报道,美国国防部在2013年调整了装备援助计划,重点从提供新装备变为维护老装备。

空军

阿富汗空军拥有100架飞机,包括武装直升机、攻击直升机和运输直升机,计划拥有140架飞机。由于阿富汗空军的装备和俄制直升机以及其他装备类似,2014年后,阿富汗空军主要着眼增加60架米-17直升机,但这一军购合同由于美俄矛盾充满困难。

根据美国国防部消息,为了提供战术空中支援,阿富汗空军正购买20架A-29飞机,但是要到2017年才能全部投入使用。这可能促使美军决定了继续在2014年后提供空中支援。另外一个美国资助的军备合同是,巴西航空工业公司和美国国防部签订合同为阿富汗提供20架超级巨鸟嘴涡轮螺旋桨飞机。美国计划不提供固定翼作战飞机例如F-16战机,虽然阿富汗希望获得这种飞机来提升空军战斗力。美军号称担忧阿富汗难以快速掌握F-16这种复杂飞机以支援作战。此外,阿富汗还寻求索回阿富汗战争期间安全飞往巴基斯坦和乌兹别克斯坦的26架飞机。

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