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架构一种可靠可用有生命力的国防体系

地域型联合司令部、职能型联合司令部和高级联合参谋机构构成了联合作战体系的顶层。这样的设计是安全且高效的,联合司令部司令虽有指挥权,但只是全部军事力量的一小部分,且平时所辖部队有限,若无其他司令部的配合,不足以改变全局;参联会主席虽然统管全局,但无指挥权,战略思维能力是其发挥影响力的唯一途径。这样的顶层设计职责清晰明确,各自只能在本职范围内工作,保证了最高当局统一指挥的有效性。

10月,美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。除划拨约6000亿美元的国防费,该法案还用大量篇幅,阐述了美军联合作战指挥体制改革的方向——
美军新一轮指挥体制改革大幕将启 ■陈航辉
10月,以改革为主基调的美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。最近一段时间,美军高层同战略与国际研究中心等知名智库互动频繁,积极为新一轮国防改革造势。作为此轮国防改革的“重头戏”,美军联合作战指挥体制改革的力度超出预期,是美军改革派突破《戈德华特-尼科尔斯法》的一次大胆尝试,因此格外引人注目。
从美军高层的国会证词以及参众两院通过的法案看,此次联合作战指挥体制改革的重点是解决顶层指挥机构缺乏统筹、决策迟缓、效率低下等突出问题,从而强化美军在大国竞争时代的危机应对和打赢能力。

美军观察者在谈到越战失败时,文职政府对于战役细节的控制也是饱受批评的。在总结胜利经验时,观察人士更特别指明,上级战略目标式命令与战场指挥官当机立断全权的指挥是至关重要的。

强化参联会职权,提升战略整合能力
美军现行作战指挥体制以1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯法》为蓝本,主要吸取了美军在越南战争、“沙漠一号”行动、“暴怒行动”中的失败教训,最大特点是建立了战区主导型军事指挥链。该体制赋予美军战区司令对战区内所有部队的指挥控制权,实现了“战区一体化作战”,因此能有效应对与地区性中小国家的军事冲突,1990年的海湾战争及其后的几场局部战争都是生动的例证。
近年来,随着地区性大国的崛起、制导武器的扩散以及国际恐怖主义的蔓延,美国所处的安全环境发生深刻变化,安全挑战呈现出跨地区、跨领域、跨职能的特征,远远超出了单个战区或职能司令部的应对能力。安全挑战的多维性与视野相对狭窄的美军战区主导型指挥架构格格不入,倒逼美军重新审视30年基本未变的作战指挥体制。正如美军参联会主席邓福德所说:“我们的指挥控制体制实际上并不适应现代战争的特点,我们需要进行一些重要的改革”。
此外,在安全挑战复杂多元且外溢效应明显的今天,美国往往需要同时应对多个地区的危机态势,客观上需要在战略层次上强化统筹协调,使呈全球部署态势的美军联合部队之间能够迅速形成跨领域、跨层级、跨地区合力,以打赢“全球一体化作战”。
这次改革,美军希望通过强化参联会特别是参联会主席的职权,提升战略层次的需求整合和统筹协调能力。在美军现行指挥链中,总统和国防部长只负责决策“打不打”“何时打”,至于“如何打”则主要由战区司令决定。作为总统和国防部长的首席军事顾问,参联会主席没有作战指挥权,主要负责拟制军队建设长远规划、开发联合条令、制定联合教育训练政策等。
此次扩权,将赋予参联会主席三大权力。一是对美军全球防务态势的知情权。二是对美军当前军事行动的建议权,这意味着今后各战区不仅需要向参联会汇报情况,其作战计划也将接受参联会的审查,听取参联会主席的意见。三是对美军全球作战资源的日常调配权,在这一点上美国国防部和国会已基本达成共识。虽然仍不在指挥链中,但扩权后的参联会尤其是参联会主席将成为影响美军指挥链的“隐形之手”。
为增强参联会主席的独立性及其建议的客观性,美国国会还要求将参联会主席的法定任期从2年延长至4年。因为在2年任期制下,为谋求连任,参联会主席需要寻求总统和国防部长的支持,其独立性容易受到影响。之所以看重参联会主席的独立性,有着很深的历史原因。上世纪80年代初,在国会酝酿《戈德华特-尼科尔斯法》过程中,时任防长凯斯帕·温伯格对新法案明确表示反对,美国海军甚至成了一个专门抵制新法案的“作战室”,而时任参联会主席大卫·琼斯却勇敢地表示支持改革,对新法案的出台发挥了积极作用。
精简顶层机构,提高指挥决策效率
过去几年,美军对现役部队进行了大幅压缩,但是包括美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部参谋机构在内的顶层指挥机构却在逆势膨胀。据统计,美国国防部长办公厅的运行编制超过5000人,联合参谋部接近4000人,9大作战司令部超过3.8万人,这显然与《戈德华特-尼科尔斯法》试图建立精干型联合作战指挥机构的初衷背道而驰。
机构臃肿的最大弊端是层层把关,决策缓慢,导致美军对新兴威胁反应迟缓。如近两年异军突起的“伊斯兰国”组织,兰德公司早就向奥巴马政府发出预警,但美国军方却迟迟拿不出对策。2014年8月发起“内在决心”打击行动后,美军高层未能根据“伊斯兰国”的新特点提供有效的战略指导,中央战区只得沿用对付“基地”组织的老套路开展打击行动,作战效果犹如隔靴搔痒。此外,从叙利亚内战到乌克兰危机,美军领导层的反应速度明显慢于俄军,美国国防部因此饱受诟病。
领导指挥机构臃肿还挤占了有限的国防资源,导致美军无法将钱花在“刀刃”上。就平价购买力而言,美军当前的国防预算与1986年通过《戈德华特-尼科尔斯法》时基本持平,但军队规模却只有当时的三分之二。据统计,美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部和国防部各直属局的运行编制达24万人,每年耗费预算1130亿,接近整个国防预算的20%。巨大的行政消耗挤占了宝贵的国防资源,严重削弱了美军的战斗力生成能力。
美国国防部和国会计划从两方面为顶层指挥机构“抽脂消肿”。
一方面,按照职能整合的思路合并同类项。据美军内部调查报告显示,职能重叠是导致顶层指挥机构臃肿的主因。如国防部负责政策的副部长主抓国家安全和国防政策制定,但联合参谋部、战区司令部以及各军种部均设有战略规划和政策部门。为此,美军将对联合参谋部、战区司令部、战区军种组成部队司令部的情报、后勤和计划等部门进行整合,大幅裁减重叠岗位,减少因层级过多产生的内耗。从目前情况看,美军不会合并北方和南方司令部或者欧洲和非洲司令部,6大战区司令部的格局不会改变。
另一方面,减少将官数量,严格限定编制规模。当前,美国国防部正努力将管理层的规模压缩25%,美国参议院要求国防部以同样的比例削减将官数量,尤其是把上将名额从41人减少到27人。奥巴马执政以来,美国国家安全委员会人数猛增至400多人,导致国安会对美国军方的“微观管理”现象较为严重。为此,美国参众两院计划将国安会的编制限定在150人以内,从而赋予军事领导层更多的自主权。
理顺指挥关系,增强协同效果
美军声称,当前美国面临的安全挑战是4个国家和恐怖主义1个非国家行为体,上述安全挑战中的任何一个都需要多个作战司令部密切配合,合力应对。
以打击“伊斯兰国”的“内在决心”行动为例,目前共有包括中央司令部、欧洲司令部、非洲司令部在内的3个战区司令部和特种作战司令部、战略司令部在内的2个职能司令部参与其中。如此众多的司令部联合行动,势必带来“谁主导、谁指挥、谁支援”的问题。
另一方面,近年来随着美军加快推进网空领域新型作战力量建设,网络战部队逐步从幕后走到台前,并已开始参与美军一线作战行动,成为美军联合部队的重要组成部分。在此背景下,厘清网络战部队的指挥关系、强化其与其他作战力量的协同效果,以便充分发挥这一战略性力量的作战效能,日益受到美军关注。
为了理顺指挥关系,美军拟在三个方面采取动作。
其一,设立“作战司令委员会”,为顶层协调搭建平台。美国参议院主张设立一个“作战司令委员会”,成员包括9大作战司令部司令以及国防部长、参联会主席和副主席等,作用是为讨论全球重大危机和挑战提供平台,协调各作战司令部之间的行动。考虑到美军内外缺乏让参联会主席进入指挥链的民意基础,设立“作战司令委员会”的可能性较大。
其二,升格网络司令部,强化网络空间作战与其他领域作战的协同。根据“全球一体化作战”构想,网络空间这一新兴作战领域不仅是未来战争的起点,也是决定战争胜负的关键点。目前,美国军方与国会已达成共识,将网络司令部由原先战略司令部下属的二级司令部升格为独立的职能司令部。事实上,卡特、邓福德等美军领导人在公开讲话中已经把网络司令部与战略司令部摆在并列位置。升格后,网络战力量与其他联合作战力量的协同将更加顺畅,便于发挥其“力量倍增器”作用。
其三,降低部分领导岗位级别,强化核心领导的权威。目前,美军作战司令部下属军种组成部队司令部司令的级别是四星上将,与作战司令部司令的级别相同。这样的等级安排既不利于作战司令部司令行驶指挥权,同时也阻碍了重要信息的通报和流转。为此,美国众议院通过的法案规定将部分军种组成部队司令部司令的级别降为三星中将,同时部分国防部直属局也存在降级的可能。
需要指出的是,作为30年来力度最大的一次改革,美军此次联合作战指挥体制改革存在一定阻力,包括参联会主席是否应进入指挥链在内的部分议题引起了较大争议。此外,与上世纪80年代初美军先后遭遇两次重大战场失利的背景不同,美军在近几场大规模作战中的表现可圈可点,因此存在改革动力不足问题。然而,随着美军备战重点转向大国竞争时代的高端战争,美国军方、国会和学界已经对改革的必要性和紧迫性达成共识。一旦改革设想付诸实践,必将深刻影响未来10年美军联合作战的组织实施。

可见,军政与军令明确分离只是在高层,下层并不是截然可分,这是基本的设计理念,但各军种各有各的传统,作战方式各异,因而具体实现方式不同。

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美国空军的10个一级司令部,为3个中将级和7个上将级,虽然特种作战、太平洋和驻欧3个一级司令部与联合司令部直接关联,但仍然主要担负军种部队建设的军政职能,参与联合作战更多通过下属的航空队,而不是一级司令部本身。

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下属联合参谋部是最高等级的联合参谋机构,所有联合司令部及联合部队的参谋机构都是联合参谋机构,联合参谋机构的人员由各军种组成。联合参谋部支持主席及参联会的工作,虽然无权指挥部队,但负责编着联合作战的原则性条令规范等文件,对部队执行联合任务有重要意义。

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单主官、强参谋、少副职,有助于提升指挥官的权威和形成明确的指挥关系。

平时军种主官负责本军种部队建设,与部队关系更为密切,联合司令部司令对于部队的影响力不及军种主官,联合司令部司令若想摆脱军种的掣肘,更为顺畅的指挥旗下各军种的部队,就必须直接受命于最高当局,若不然,在指挥各军种部队时必然遭遇困难,难以形成强有力的联合指挥能力。

参谋长联席会议是国家最高的军事顾问班子,由主席、副主席和各军种军事主官组成。主席虽然并无指挥权,是高级参谋角色,但就军事全局和国家安全战略层面向最高当局提建议,直接参与最高层战略决策,所以仍然是最为举足轻重的军官。

如果军官缺乏任职交流,不同军种的军官始终在本军种任职,而联合单位的军官也始终在联合单位任职,后果显而易见,联合司令部的军官将与部队建设实际严重脱离,不同军种的军官对彼此完全陌生,这样的联合作战势必无法形成强大的合力。如果军官不分军种自由流动,是对军种专业性忽视,将直接损害部队战斗力,联合作战也无从谈起。

各军种除了为联合司令部提供部队之外,也需建立双责单位,适应联合作战需求。

联合作战体系的顶层结构

联合司令部由国家最高当局直接指挥,在执行小规模、多样性联合行动时并不是最佳选择,为此类任务组建专职联合机构成本太高且效益不明显,各军种的次级单位作为临时性联合部队指挥部是一个很好的选择。

陆军的3个司令部——部队司令部、训练条令司令部和装备司令部——按照职能分工,均为上将级,不对接任何联合司令部,只为建设陆军部队而设;另外有11个“军种组成司令部”(Service
Component
Command),大多由集团军改组而成,依然保留着集团军的番号,也由陆军总部直接管理,负责支持联合司令部,除太平洋陆军为上将级,另有3个少将级,其余7个均为中将级。

美国空军二战后才从陆军分离,编制体系基本是一次成型的。美国空军的编制特点是职能分组和跳跃式设计,职能分组指本土空军部队按照职能编入各职能型一级司令部,海外空军按照合编入地域型一级司令部;跳跃式设计指一级司令部、航空队、联队、大队和中队6级单位的总部实虚相间,实的有完整的参谋机构,虚的不设参谋机构。

本文前部分介绍了美军国防体系的基础以及战后如何加强统一指挥和联合作战(参见文末继续阅读:新军事变革|谁来指挥掌控美军:三次变革让军队更忠诚更能打),本部分阐述美军是如何通过具体的部队编制和运行机制贯彻和实现统一指挥和联合作战,以便从总体上认识美军二战结束后实现成功转型的奥秘。

陆军的主战单位是10个师和4个旅,是军政军令合一单位,师长少将,旅长上校,其中9个平时都由部队司令部负责管理,战时按照任务需要分配,各军种组成司令部平时大多不辖有主战部队。陆军另外还有两个军——第三军和第十八空降军,中将级,由部队司令部管理,战时也可以部署并作为联合特遣部队使用。

参联会主席本人无指挥权,其职能定位将完全专注于“参谋”角色,若其无法在战略层面提供高质量的建议,影响力将逐渐减弱。历史上肯尼迪总统就曾将当时的参联会主席雷姆尼泽上将弃之不用,而是任命已经退役的泰勒上将担任总统军事顾问,泰勒最终正式成为下任参联会主席。

美军中任何部队都有且只有一名指挥官,对本部队负全责,部队的指挥权有明确的继承顺序。当指挥官不在位或无法履行职责,每位军人都知道此刻应当听谁指挥。指挥官应当有强有力的参谋队伍支持,但应尽量少配备副职,美军绝大部分部队都只有一名副职,但参谋从营级开始配备,营、旅级参谋的领导称为主任参谋,师级部队开始配备参谋长。

分类建立地域型和职能型两类联合司令部。

直接受命于最高当局的联合司令部对于联合作战必不可少。

军官流动性对联合作战能力形成如血液循环对人体健康一样重要。

美军军官流动是常态,2年左右即会调职,非主官任职时间更短。美军对军官流动范围和模式设计是非常独到的。初级军官只在本人专业范围内的不同部队轮岗,掌握专业领域知识技能;校级军官需要到基层部队担任主官,并考虑轮岗到总部担任参谋,在完成联合教育之后,有资格流动到联合部队或部门担任参谋,完成联合职位任期后再回到本军种,校官岗位轮换历练基本指挥能力和扩展视野;将官的岗位轮换开始脱离本人专业,进入全局层面,锻炼对于战略全局的理解能力,如果想要晋升上将,仍然需要完成一个将官联合职位任期。