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金沙国际欢迎你建设与发展:美利坚联邦合众国海军战术管理的进度与精神

前言

一、前言一个国家“战略行为体”的运转犹如一个旋转的陀螺体,其轴线就是国家安全战略,轴线直则运转稳;陀螺支撑体则由在国家安全战略框架下的各层级战略构成,其紧密度决定了这个陀螺体的结构松散程度;着力点则由民族利益和国家利益组成,显而易见,两者的统一度决定了这个陀螺体运转过程中的阻力大小,同时也构成了各层级战略文化背景;而陀螺旋转的驱动力则是本文要重点探索的美军战略管理与规划能力。作为世界上唯一的超级大国,美国的全球战略举世瞩目,其战略思想是以美国国民特性与国家利益为基础,通过以国防部为主导的全球公共区域、以中央情报局为主导的文化传播通道、以国务院为主导的外交渠道等国家安全战略意图输出途径,来输出其价值观。美国的战略体系可分为三个层次,即国家安全战略、国防战略、军事战略。国家安全战略涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容。确保这些领域的安全涉及到军队、执法机构、外交部门和各个相关机构的共同努力。国防战略涉及的是国家防卫能力建设,由国防部统筹各种资源进行军队建设,并具体负责国防战略的制订,这充分体现了美军文人治军的理念,旨在使军队领导人专心于军事战略计划的制订和实施。国防战略往往仅指明总体行动方向,需要军事战略来进行具体操作,军事战略是由参谋长联席会议负责制定,重点是军队能力建设和设计联合作战方针。美国的国家安全战略自二战后历经几十年的演化过程才形成了今天的发展思路与架构模式,对于美国安全战略的演化过程不再赘述,本文重点探讨其战略管理及规划理论和框架问题[1]。二、美军战略管理与规划的“5P”模型美军的战略管理实际上体现的是企业管理的思想,即将国防部想定为一个超大型企业,其战略管理过程也符合明茨伯格的“5P
”模型[2]:战略首先要进行规划,以实现一定的目的,而要在竞争环境中实现某种目的,必须要采取一定的谋略,规划是普适的,而谋略则是具体的。战略又是一种模式,是过去成功经验的凝练;定位则是组织在竞争环境中的地位,以及通过何种产品来实现战略;战略又是某种观点,即通过组织文化和献计献策的集体行为来影响战略层面的决策。以上的“5P”模型适合于各种企业,而美国国防部可以看作是世界上最大的军事企业,并处于近乎垄断的地位,其定位非常明确——确保其全球主导地位。结合自二战以来成功的经验,美国国防部已经逐步完善了战略的发展模式。就美军战略而言,观点是自底向上的意见搜集行为,将其反馈给决策者,美军要求作战指挥官由下而上,评估国防部长办公厅规划和预算决定所产生的影响,向参联会主席和国防部长提供有关国防部和军种规划能否满足作战需求的意见[3]。在此基础上,再通过制定新的规划来完成其军事战略。美军的战略管理可粗分为两种,一种是四年制的,以四年防务评估为核心,对过去四年中的美军建设进行评审,找到合适的模式,对未来世界安全环境作评估,确立地区性定位,进而开发对应性武器装备或战法。如针对中亚地区的反恐合作、针对北美地区的防空安全合作、针对非洲地区的安全合作与教育活动、针对太平洋地区的空海一体战。这种四年的战略管理是中期的,主要是为了契合政治需要,即每四年一次的政府更替。另一种战略管理是短期的,即年度管理,通过制定年度战略规划,结合国防预算,实现部队的渐进式发展。这部分战略管理在四年防务评估报告的指导下是采用计划方式来实现的。在实施过程中必须要对战略目标进行优先级安排,如最新的FY2012-2013
战略管理规划就提到国防部平衡资源与风险来实现五个按优先级排列的战略目标[4]:一是在今天的战争中取得优势地位;二是防止与遏制冲突;三是准备击败对手并在大范围突发事件中取胜;四是保留并增强全志愿部队;五是改革国防企业的业务和支援职能。事实上,美国国防部还有个较早的内部文本的2012财年战略目标[5]:一是在今天的战争中取得优势地位;二是保留并增强部队;三是防止与遏制冲突;四是为大范围突发事件做准备;五是在整个国防部内培养节约型文化。从这两个版本的比较可以看出,不同的优先级决定了不同的战略行为,而且从内部版本走向公开也是美军战略传播的一个发展思路。美军各级战略——行动的层级关系如图1所示。金沙国际欢迎你 1图1:美军各级战略——行动的层级关系示意图三、国家战略指导系统框架分析在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。具体参见图2[6]:金沙国际欢迎你 2图2
国家战略指导系统框架在图2中,首先指明了总统和国防部长的角色,从宏观上建立战略体系、理顺指挥体系,对军队进行指挥和政策指导。参谋长联席会议则具体负责国家军事战略制订和联合战略规划系统(Joint
Strategic Planning
System,简写为JSPS)的建立,其核心是机密级别的联合战略能力规划(Joint
Strategic Capabilities
Plan)。具体的战役实施仍然是联合战区司令官的责任,战区战略是美国特有的战略,在许多国家看来是国家战略层面的方针政策,在美国看来则是地区性战略,这也是美国世界霸权的体现。美国的战区战略要由战役计划来具体操作,即所谓的作战计划,如针对朝鲜人民民主共和国的“5027”和“5029”计划。在图2中,联合战略规划系统和自适应规划与执行(Adaptive
Planning and
Execution,简写为APEX)在统一指导下,共同完成计划的实施,这就是战略和战役层的互动,自适应规划与执行由参谋长联席会议主席CJCSM
3122系列手册所中规定,用于取代老版本的联合作战计划与执行系统,该作战计划系统更为灵活,有多种选项,可快速分析和评估。可便利升级,适合于跨机构信息互通及合作,适应性较强[7]。这也是其名称的含义所在,目前这项工作正在进行之中。1、顶层指导文件国家战略指导系统框架顶层包括6个文件,除大家熟知的国家安全战略、国防战略和四年防务评估报告外,还有统一指挥计划、军队发展指南,所有这些文件,构成了战略指导系统的顶层。
统一指挥计划(Unified Command
Plan,UCP),这个计划就是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明,事实上,至少还有两个文件有类似的说明,一个是《美国武装部队准则》(Doctrine
for the Armed Forces of the United
States),还有一个是《部队统一指挥备忘录》(the Forces for Unified
Commands
memorandum),不过UCP是最权威的文件,被设定为内参级。除了传统的六大地区司令部外,美军还注重四个职能司令部的作用,例如,在2001年“911”恐怖袭击之前,USSOCOM的首要任务是在行动中进行作战指挥支援,包括组织、训练和装备特种部队,进而将它们投入作战,支持在全球作战的指挥官以及美国的驻外大使和这些国家的特战部队。美国总统随后在2004年的“统一指挥计划”中扩大了USSOCOM的职权范围。该计划将与国防部同步制定计划应对全球恐怖主义网络威胁,同时直接指导全球反恐作战的责任分配给了特战司令部。USSOCOM为了支持反对恐怖主义的全球战役,对国防部的所有计划进行了分析、协调并优化,在满足全球需要的条件下进行到军力和资源的分配,然后形成给联合参谋部的建议[8]。
军队使用指南(Guidance for Employment of the
Force,缩写为GEF),是战略到战役层面的链接指导,作为保密性文件,军队应用指南包括:安全合作、详尽计划的制定、全球态势、全球军力管理、核武器使用计划的制定。GEF由国防部长制订,与参联主席的JSPS是并行和互补关系。
军队发展指南(Guidance for Development of the Force,缩写为
GDF),是军队的长期发展计划,2008年首次发布,取代了过去的战略计划指南(Strategic
Planning Guidance )、转型计划指南(Transformation Planning
Guidance)、态势指南、科技战略指南(Science and Technology Strategic
Guidance),以及若干零碎的计划指南,是在联合战略视角下的军队发展方针。GEF就是军队使用,而GDF就是军队建设,也就是我们前述的战略规划的两个要点。2、实施层——美军联合战略规划系统在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,这个系统是美军军事战略规划的实施层核心[9]。根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件[10]:l国家军事战略(The
National Military Strategy ,简写为NMS)。l联合规划文件(Joint Planning
Document
,简写为JPD),参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见,国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划——计划——预算——执行”系统。l参谋长联席会议主席计划建议(Chairman’s
Program Recommendation
,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导性。l联合战略能力计划(Joint
Strategic Capabilities
Plan,简写为JSCP),根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划,战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中,联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”[11],就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI
3110.01
《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成。l参联会主席计划评估(Chairman’s
Program Assessment
,简写为CPA),是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局负责进行。由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接到自适应规划与执行系统;另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接到国防部相关项目管理系统,在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划。以上仅对JSPS进行简要介绍,具体内部结构因为属于美军保密核心框架,只能做理论层面的研究。四、美国国防战略规划流程国防战略规划的重点是:军队建设与军队使用。“建设”的目的是增强战斗力,“使用”就是部队的部署与行动,旨在消除外在的风险。不仅军队使用有风险,军队建设也有其内在风险,为了消除内在风险、提高效率,美军在建设方面成功实施了“规划—计划—预算—执行”的管理方法,其本质就是有效利用资源的一种方法。“规划—计划—预算—执行”方法是1961年麦克纳马拉任美国国防部长时,由黑弛引进并发展成为计划预算制度,其功能在于协助达成目标,设计最具成本效益的计划,因此,也是系统分析方法在军事上应用的源流,它始终与军事战略规划相结合。发展至今,已广泛应用,成为国防资源分配的工具,参见图3。金沙国际欢迎你 3图3:“规划—计划—预算—执行”系统流程示意图根据美国国防部的相关文件[12]“规划—计划—预算—执行”系统的最终目的是——在有限的财力下,为作战司令官提供军力、装备和支援的最佳组合,在预计可能遭受的威胁的基础上制订相关战略,最终产生规划、计划并提出国防部的预算方案[13]。,美军在2001年《四年防务评估》后,重点提出了基于能力的建设问题,即应该具有什么样的能力来应对挑战。军队的能力也即战斗力,是通过对潜在对手的评估和对自身的评估来进行战略上的决策。1973年成立的美国国防部净评估办公室,就是为此目的而设立的,根据国防部文件DOD
Directive
5111.11规定,净评估主任是国防部长的主要助手与顾问,他负责对美国现有军事实力、发展趋势以及未来的能力与潜力进行净评估,并与其他国家军队进行比对,以识别未来美国所面临的威胁与机遇[14]。作为早期兰德公司的研究人员,安德鲁.马歇尔在兰德公司发展出净评估方法,并于1973年出任第一任净评估主任,活跃至今,被誉为美国国防部的尤达[15],弟子包括切尼和拉姆斯菲尔德这样的重量级人物[16]。由于净评估办公室需要对自身和对手有着清楚的认识和了解,情报方面的工作是非常关键的,因为错误的情报将导致错误的判断,这也是净评估办公室非常神秘的原因,它是美国战略情报分析的集大成者。军队是通过资金支持来实现发展的,也即通过PPBE的整个过程来实现之,PPBE实际上不过是“战略规划+财务管理”的模式而已,良好的PPBE系统难点并不在财务管理上,毕竟财务管理是非常成熟的现代管理方法。难在战略规划上,战略规划的优劣决定军队建设的好与差。在逻辑上,PPBE是在战略指导下进行的,它们的关系如何,美军也做了一番研究,图4为PPBE在规划阶段和各层级战略的关系:金沙国际欢迎你 4图4:
PPBES规划阶段战略流程图[17]图4
较好地说明了如何将战略与规划相连接,以完成基于战略视角的军队建设,即在国家安全战略框架下制定国防战略,通过四年防务评估来对国家军事战略进行审核,审核通过或整改后的国家军事战略分两条路实施,一是军队发展指导,实际上就是各军种自身的发展规划,这种规划分为长期和短期计划,通过价值衡量转化为相关建设预算。短期计划如军事训练、人员工资等,可事先进行预算规划,变动不大,而且也易于评估。长期计划则需经过审核通过后变成项目,通过划分时间阶段来实施,如大家所熟知的美国陆军的数字化项目、未来战斗系统项目,都是如此操作的。前者开始预算很少,分项目也少,通过不断追加,最终演变为今天的美陆军作战信息系统;而后者则开始预算很多,分项目也很多,但最终除少数子项目外不得不叫停,毕竟,经过分析发现其投入和产出不成比例[18]。《参联计划建议》是美军自身建设中富有特色的一个文件,重点是军种联合,因为各军种有自己的发展计划和指导,但需要联合,1986年国防部改组法的出台,就是各军种自行其是、造成拯救伊朗人质失败等诸多问题的解决之道。“联合”不是仅停留于口头,而是需要实际的行动和协作,需要有指导和规范。《参联计划建议》是联合规划指导的上层指导性纲要,主要是为了对战区联合行动提出主要指导方针。各战区依据此指导来进行联合演练和制定相关行动方案。五、结论最新出版的美国皮尤研究中心《美国价值观调查报告2012》指出,“美国仍然是一个高度宗教化的国家”。自美国建国至今,基督教思想仍然是直接影响其对外政策思维及战略思想的潜在的、决定性因素。也正如美军军事宗教自由基金会创始人,前美国空军军法署署长米凯·温期坦所说[19]:“这种狂热的支配主义基督教已经像海啸一样横扫五角大楼所有的737个美国军事机构……”。因此,“保护并输出美国式价值观”成为美国国家安全战略的核心内容是必然的,加强“保护并输出美国式价值观”的能力建设则是美军战略规划最显着的本质特性。综上所述,美军的战略管理可概括为:以美国特有的战略文化为背景,对美军内部资源和外部风险进行评估[20],通过平衡资源与风险,谋求国家与军队发展效益的最大化,进而在全球安全环境中立于不败之地,为“美国的普世价值”保驾护航。从美军战略层级的分析来看,其国防和军事战略必须有预先的计划,结合资源管理、引领部队建设之路,从而保障战役和行动的胜利。就此而言,美军的战略体系是一个庞大且细致的管理体系,这个体系的建设历经了几十年,绝不仅仅是战略层面的空谈。但从另一个方面看,美军的这种战略规划框架仍然有其不足之处。一是美军战略规划与实施面临军种利益与军种文化的挑战从内部看,美军军队建设模式是建立在联合的基础上,但在真正实施时仍免不了受各军种利益以及军种文化的影响。例如,“空海一体战”概念提出后,很多人更关心陆军在其中的作用,而陆军智囊人员也对此进行了评述,利文沃斯指参学院高级军事研究学校的创始人,陆军退役准将德切格在《陆军》杂志2011年5月号的文章中[21],将现在的“空海一体战”与1990年代盛行的“快速决定性作战”理论相比较后,认为这两种理论均充满了理想主义论调。事实上,“快速决定性作战”是军事技术部门的偏爱而被陆军和海军陆战队反感的概念,虽然在科索沃、阿富汗甚至伊拉克战争得到了部分证实,但最终陷入泥潭的仍然是地面部队。德切格认为,没有强力地面部队的作战只是某种惩罚,而不能取得全胜。况且这些理想性的构想从来没有实践,也没有在学校中得到教育和认同。在《陆军》杂志2011年11月号的文章中[22],德切格认为“空海一体战”的开支是巨大的,将使美国像当年入侵阿富汗的苏军一样,陷入泥潭难以自拔。他引述了辛里奇在《外交家》杂志的文章,“空海一体战”的竞争最终可能导致核武器的竞争与发展。德切格认为,视中国为合作伙伴将其拉入国际安全协定,即使困难重重也比军事竞赛强。又如,作为“空海一体战”概念的战场空间核心支撑的“海基能力”概念,由海军陆战队提出至今已近20年,也正是由于军种利益与军种文化的影响,至今尚未完全统一认识,国防部对成立“海基能力协调办公室”的建议避而不谈。由此可见,在战略层面上,军种矛盾和文化上的差异是难以避免的。二是美军庞大的官僚机构同样制约着其整体效能的发挥美国国防部本身就是世界上最大的官僚机构,也造成了战略层级的复杂性和系统复杂性:从尉官到将官,从文官到武官,从部长到普通职员,涉及人员众多,部门众多,而且由于保密原因,层层设定情报和文件的获取权限,因审核而造成战略计划的滞后效应。而各个单位为了自身的利益,纷纷出笼相关的战略文件,造成战略文件的泛滥,反而降低了效率,迫使国防部出台项目优先权,试图在文件海洋中找到正确的方向。2008年出台的《军队发展指南》就是最好的例子,美军不得不整合越来越多的战略计划,调和矛盾并消除部门之间的摩擦。在效率方面,由于PPBE需要国会的审核,国会内部两党之争也会拖拽国防项目的后腿,难以“集中力量办大事”。三是多元文化对美国主流文化的冲击将对美国“战略行为体”的轴线产生巨大的影响随西裔人口大量涌入,美国的国民特性正遭受着巨大的冲击,同时国内信仰状况呈下降趋势,作为美国主流文化的“盎格鲁-撒克逊”文化在未来能否保持主流地位,将对未来美国国家安全战略的走向产生巨大的影响。另外,美国制造业结构的不合理性、全球经济一体化对美国国家利益的冲击、外太空的脆弱性与网络空间的无界性能否保障美军在全球公共区域的畅通无阻……等等诸多的不稳定或不确定性,都将对美国“战略行为体”的运转产生直接的影响。如何抵消这些负面影响,平衡战略风险,将是考验美军高层的一堆隐性难题。

  未来战争是否还需要陆军披坚执锐

“战略致胜”,不言而喻。由于战略所具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

对于中国而言,学习和借鉴美国战略管理的科学性和实用性,结合我国的具体实践,避免美军战略管理上的不足,建立合理的“战略—规划—行动—评估”体制,为提高人民解放军组织效能和作战效能而努力,是非常重要的,总参战略规划部的成立与发展也以此为目的。从无到有,从小到大,我军战略管理和战略规划一定会日臻完善,对此我们深信不疑。

  吴敏文

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。


  陆军是以陆地为主要作战空间的军种,在很长时间里,人类的作战能力主要在陆地上施展,作战目的也主要是攻城略地,由此形成了根深蒂固的“大陆军”观念。但信息化军事变革以来的局部战争中,陆军的地位和作用受到前所未有的挑战:海湾战争,多国部队以38天空袭和100小时地面作战结束战事;科索沃战争,以美国为首的北约军队干脆以78天空袭达成战略目标;伊拉克战争,虽然陆军的地面维持作战时间很长,但更多地表现为一支保安维稳的安全部队。

一是自格兰特之后,艾森豪威尔由军转政,军事与政治经验均十分丰富,他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫,运用到政府管理和国家治理当中,并将治国理政与国防建设紧密联系在一起,进而提升了美军战略管理的综合水平。

[1] 具体发展过程可参考:John K. Bartolotto:THE ORIGIN AND
DEVELOPMENTAL PROCESS OF THE NATIONAL SECURITY
STRATEGY[R],ada423358,2004[2] Henry Mintzberg:The Strategy
Concept 1:Five Ps For Strategy[J],CALIFORNIA MANAGEMENT
REVIEW,1987,,Fall,P11-24[3]康永升
黄荣亮,《战略规划指引美军抢占军事先机》]
Department of Defense: FY2012-2013 Strategic Management
Plan[R],2012,P1-2[5]
]
J-7 JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition,
2011, P131 此图和JP-5
FigII-1有一定的不同,两者均为2011年8月发布,本图更为细致。[7] J-7
JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition,
2011, P132[8] ]
具体见参谋长联席会议主席指令CJCSI 3100.01B[10] J-7 JETD:Joint Officer
Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P135[11]
] 参考DOD
Directive 7045.14 和DOD Instruction 7045.7[13] J-7 JETD:Joint Officer
Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P127[14]
]
电影《星球大战》中杰迪骑士的老师[16]
]
]
关于FCS系统取消情况,可参考Andrew Feickert:Army Future Combat System
Spin-Outs and Ground Combat Vehicle [R],CRS report,2009[19] “We‘re
Dealing with a Christian Taliban”,http://
www.informationclearinghouse.info/article18334.html[20]资源与风险是战略规划的内因与外因,也是战略规划者必须要时刻意识到的管理要素。[21]
]

  有人说,铁流滚滚、披坚执锐的陆军似乎要被边缘化了。是否边缘化可以讨论,但毫无疑问,在战争形态向信息化演进的进程中,陆军的建设规划和作战方式必须作出改变。

二是麦克纳马拉在1961年出任国防部长期间,运用企业化管理思想来改革国防部的运转模式,并初步形成了沿用至今的“规划、计划与预算系统”流程。麦克纳马拉原是福特公司总裁,具有成熟的商业经验,他的这一做法为美国国家经济发展与国防军事建设提供一条有效的协调发展路径,增强了军民融合的广泛性与可行性。

[责任编辑:诺方知远]

  建设动力:需求与理论双重牵引

三是安德鲁·马歇尔于1971年担任国防部净评估办公室主任后,随着其“净评估方法”在美国各军事部门及情报部门长达数十年的广泛使用,净评估方法及战略评估模式,深深地影响着美军战略分析人员的“思维模式”,对美军战略平衡研究、战略分析方法,甚至武器装备的发展战略都有着深远的影响。

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  传统的军队建设动力是需求牵引,即以满足军队作战面临的现实需求为方向和发展动力。以需求牵引为动力的陆军建设,主要是准备过去和当下的战争,即根据过去作战的经验和当前作战的需要来准备战争。比如,机关枪的发明,针对的是战场上步兵的集群冲锋;坦克的出现,则是为应对机关枪的大面积杀伤能力;武装直升机将对地面装甲集群的攻击点提升至低层空间,占据了空中制高点。

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

  信息化军事变革,并没有否定作战需求对陆军建设的牵引作用。海湾战争中,美军轻松赢得了战争,但他们没有被胜利冲昏头脑,美军在作战中发现了自身的严重问题。例如,各军种通信系统犹如各自高耸的“烟囱”,互不相联,严重影响作战情报的共享和作战命令的分发。为解决此问题,1993年,美国国防部决定由国防信息系统局牵头,集中各军兵种资深专家开发、制定“信息管理技术体系结构”,并将它确定为国防部信息系统集成的唯一框架。1996年6月,美军推出了《C4ISR体系结构框架》。为适应这一标准,1996年,美国陆军提出建设“数字化陆军”的理论和制定了《陆军数字化主计划》,“通过加装具有统一的数字化技术体制的C3I装备,来提高陆军部队的杀伤力和生存能力”。

本文以美国陆军战略管理的过程为例,主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述,文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

  但信息化军事变革给陆军建设带来了另一个动力:理论牵引。美军凭借其“一超独霸”的独特优势,开始从容地对未来战争进行设计。1996年,美军参联会发布《2010联合构想》,2000年,发布《2020联合构想》;2001年,美国国防部向国会提出《网络中心战》报告,并将“网络中心战”界定为信息时代的战争形态。以此为牵引,美国国防部于2003年提出《美军转型计划》;与之相适应,美国陆军提出《美国陆军转型路线图》,详细提出了美国陆军依据创新理论所制定的近期、中期和远期建设计划和目标。

一、美军战略管理的内涵

  陆军建设由传统的需求牵引向需求和理论双重牵引的转变表明,现代陆军建设的目的,开始由应对过去和当下的战争,向应对未来战争转变。未来战争是不确定的战争,但同时也是可设计的战争;通过设计未来战争,从而根据未来战争的需要,建设适应未来战场、具备打赢未来战争能力的陆军部队,是信息化军事变革带给陆军的机遇。谁能抓住机遇,抢占先机,谁就能获得在未来陆战场上的主动权。

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如,
2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展做出了展望。

  能力演变:有“蜕变”也有“蝶变”

在相关文件的描述中,美军认为,战略管理决策流程则是由“规划、计划、预算与执行”以及联合战略规划系统构成,其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展,以更好的实现战略目标;战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵,并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”

  所谓“蜕变”,就是像蛇蜕皮一样“一节一节”地渐次演变。例如,对美国陆军而言,2012、2020、2025和2040就是几个关键的时间“节点”。

从以上的描述中,我们可以总结出美军战略管理的内涵,即“以美国特有的战略文化为背景,对外部风险和内部资源进行独立评估,确立国家战略目标,明确作战能力需求,通过制定军种的一揽子解决方案(条令、组织结构、训练、装备、领导力、人员、设施等七个方面),衔接认知与行动,以国家战略目标为中心进行军队发展建设,并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”

  美国陆军于1994年开始建设数字化陆军,2000年如期建成第一个数字化师第四机步师,2012年是实现传统陆军部队数字化的重要时间节点。“2020年美国陆军”建设目标是美国陆军为适应参联会《联合作战顶层概念:2020年联合部队》所采取的步骤。

此外,我军2011版《中国人民解放军军语》将“战略管理”解释为“军队高层领导机关对军队建设发展全局实施的计划、组织、协调、控制等的一系列活动。内容包括战略预测、战略规划、战略评估等。”

  美国陆军采取这一步骤有双重考虑,一是在美军大力推进“空海一体战”建设,战略资源向海、空军倾斜的背景下,通过描绘陆军未来建设路线图以引起最高决策层的重视,争取更多的资源;二是探寻中间道路,既可保持甚至提升陆军现有的核心战斗力,又能在经费相对紧张的“过渡时期”积累应对未来威胁的物质基础与知识技能。

总体而言,我军的解释比较抽象,便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

  2016年3月发布的《塑造陆军网络:2025-2040》是美国陆军最新的发展规划。美国陆军这一规划以2040年的预想战场为背景,强调将陆军建成所有作战单元融入统一网络的网络化陆军。它是适应美军《联合作战顶层概念:2020年联合部队》所提出的“全球一体化作战”的重要步骤。

二、美军战略管理的过程

  所谓“蝶变”,就是如同破茧成蝶似的全新改变。美国陆军《塑造陆军网络:2025-2040》建设计划,就有破茧成蝶的特点。“陆军网络2040”通过加强防护以减少士兵风险;通过提高态势感知能力,加强人工智能的战场应用,采用创新方式显著加快决策速度;以达成超过人脑思维、提供意想不到的解决方案来实现战场优势,解决战场棘手问题。

美军战略管理过程由四个循环的步骤组成:第一步是战略评估,用于生成战略目标需求与作战能力需求;第二步是战略指导,用于确立战略目标;第三步是战略规划,用于制定解决方案模型;第四步是战略实施,用于分解并合成作战能力需求。其中,战略指导与战略规划构成了战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略,而战略评估与战略实施则促进了兵力运用。这四个阶段不断循环,有效推动了战略管理的持续进行。在战略管理的过程之中,始终贯穿着“管理控制”。如图1所示。

  此时的陆军,不仅实现了军种内的信息化和网络化,而且陆军所有作战单元和士兵,都成为全军作战网格上的节点,陆军既存在于整个联合作战网络之中,又“淹没”在整个联合作战网络里。传统陆军的外形已经难以寻见,陆军已经“破茧成蝶”。

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美军战略管理的四个循环步骤

  作战形式:“全球一体化作战”少不了陆军

战略评估

  在当前和可以预知的未来,不管人类在空、天、海洋的开发和利用上取得怎样的进展,陆地仍将是人类生存与发展的基本空间。只要这一点没有被根本颠覆,陆地和陆军在军事上的价值就无法忽视。

战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言,“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量,包括对比己方的实力和优势,找到敌人的漏洞和薄弱环节。

  2012年1月5日,美国国防部出台了新的防务战略指南——《维持美国的全球领导地位:21世纪防务的优先任务》。2012年9月10日,时任美军参联会主席邓普西上将签发了新版《联合作战顶层概念:2020年联合部队》,提出美军各联合部队内部及与各任务部队伙伴间进行快速联合,实施“跨越作战领域、跨越指挥层级、跨越地理辖区、跨越组织隶属关系”的“全球一体化作战”建议。

经多年的发展,美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。在国家层面,美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代,每隔五年发布一份的,预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告,就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估,往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面,美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估,最后才能确定美国国家层面的需求,为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。在国防部层面,通过战略环境评估,以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务,对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求,从而形成了国防部层面的作战需求,并对军事安全提出要求。在参联会层级,通过对作战环境的评估,细化作战能力目标,对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。美军联合出版物JP2-01.3《联合作战环境情报准备》认为,作战环境全方位视角应包括各个不同的作战域及信息环境(包括网络空间,也包括敌、我及中立国的政治、军事、经济、社会、信息与基础设施等体系,以及涉及特定联合作战的从属体系。美参联会自2008年以来定期对联合作战环境进行评估,为联合部队建设提供指导。2016年7月16日,参联会联合力量发展部出版了题为《联合作战环境2035——纷争与动荡环境中的联合武装力量》的评估报告。报告分析阐述了未来的安全环境,并据此预测推断联合武装力量在今后可能发生的武装冲突中所面临的情况及需进行的准备工作。为此,报告对可能促使安全环境发生变化的总体条件因素进行了判断,探讨了各种变化之间的交织和互动对未来战争的特性将造成哪些影响,并构建了用于研究分析联合武装力量使命任务内容及其随时间推移发展变化总体框架。此外,报告还阐释了用于研究冲突和战争所发生的变化将如何影响未来联合武装力量应具备的作战能力和应采用的行动方式。

  与此相适应,2014年5月,美国陆军部长约翰·麦克休和陆军参谋长雷蒙德·奥迪尔诺上将联合签发了《陆军战略规划指南》,提出陆军职能的重点从长期反恐维稳向国家间高强度战争回归,重点瞄准大规模高端冲突,“在一场大规模、多阶段的战役中,击败地区性对手”。

战略指导

  实质上,美军的“全球一体化作战”是其针对中国的“空海一体战”的变种,是为了将陆军、海军陆战队等作战力量也纳入“空海一体战”之中。为了适应这一需要和趋势,陆军的“阿帕奇”武装直升机已经能够从海军舰艇甲板上起降,在接收空军预警机传递的目标数据信息后,实施对地攻击;陆军的“爱国者”防空导弹可在空军的统一调度下发射;陆军的地面战术导弹也是整体进攻和防御系统的重要组成部分。

战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过《国家安全战略》,并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南,为国防发展与军力运用提供最高战略指南,《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容;二是国防部部长签发的《国防战略》,该战略涉及的是国家防卫能力建设,由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向;三是由参谋长联席会议负责制定的《国家军事战略》,其重点是军队能力建设和设计联合作战方针,参联会主席大致每两年向国会提交一份,内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段,对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求;四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的《统一指挥计划》,作为战略到战役层面链接指导的《军队使用指南》发展计划的《军队发展指南》。

  美军认为,既然是针对中国的作战理论,叫“空海一体战”也好,叫“全球一体化作战”也罢,缺少陆军的参与是断然不行的。飞机不可能永远飞行,舰船也不可能永远巡航,失去美军在亚太的陆上基地和盟国的陆地,“空海一体战”和“亚太再平衡战略”都将成为空中楼阁。

在以上战略指南文件指导下,各战区司令根据国家安全与外交政策目标,拟制战区战略与战役计划;各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如图2所示,在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。

  信息化军事变革以来的实战和理论发展都证明,陆军虽然作为绝对主导性军种的地位已经不再,空、海军的地位与作用日益增强,但陆军作为决定性地面战略力量的重要性仍然不容忽视。

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国家战略指导系统框架

  在此必须强调的是,无论是美军的“空海一体战”及其变种“全球一体化作战”,还是美国陆军建设“从长期反恐维稳向国家间高强度战争回归”,都具有非常明确的针对性和指向性,即作为美国“亚太再平衡战略”的战役作战体系,为遏制中国崛起的战略目标服务。对此,我们必须保持清醒和加紧应对。

战略规划

  (作者单位:国防信息学院)

按照管理学定义,战略规划是指一个定义组织战略或方向,制定有关分配组织资源的决策,以实现组织战略的组织过程,旨在细化国家战略目标,分为力量运用规划和力量发展规划。

 

如图3所示,在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,这个系统是美军军事战略规划的实施层核心。

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联合战略规划系统流程

根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件:一是国家军事战略,参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见,国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划、计划、预算与执行”系统三是参谋长联席会议主席计划建议,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导性;四是联合战略能力计划,根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划,战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中,联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”,就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI
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《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成;五是参联会主席计划评估,是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局负责进行。

由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接到自适应规划与执行系统;另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接到国防部相关项目管理系统,在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。

军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划,以及在此基础上的《作战指挥官计划》。

战略实施

战略实施是旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施,分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面,主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展,也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言,主要是其三个军种部,分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。

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