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美军新一轮指挥体制改革大幕将启 部分司令降级

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联合指挥,军种该扮演何种角色? 美军实践可借鉴

10月,美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。除划拨约6000亿美元的国防费,该法案还用大量篇幅,阐述了美军联合作战指挥体制改革的方向——
美军新一轮指挥体制改革大幕将启 ■陈航辉
10月,以改革为主基调的美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。最近一段时间,美军高层同战略与国际研究中心等知名智库互动频繁,积极为新一轮国防改革造势。作为此轮国防改革的“重头戏”,美军联合作战指挥体制改革的力度超出预期,是美军改革派突破《戈德华特-尼科尔斯法》的一次大胆尝试,因此格外引人注目。
从美军高层的国会证词以及参众两院通过的法案看,此次联合作战指挥体制改革的重点是解决顶层指挥机构缺乏统筹、决策迟缓、效率低下等突出问题,从而强化美军在大国竞争时代的危机应对和打赢能力。

近日,澎湃新闻登载我所文章《新军事变革|谁来指挥掌控美军:三次变革让军队更忠诚更能打》,原文如下:

军种是实现联合的基石。多年来,美军在推进联合、实现联合的过程中,围绕战区主导还是军种主导的争论从未停歇。在最终确立军政军令分立型的领导指挥体制后,越来越强调军队的实力存在于联合部队的协同和相互依存之中。他山之石可以攻玉,美军的实践,为我们进一步完善战区联合作战指挥体系、推动联合作战指挥高效开展带来启示和思考。

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本文试图探究美军成功的奥秘,具体而言,为何美军能成为二战最大赢家?如何通过军队改革实现统一指挥和联合作战?

军种本级不行使作战指挥权,在参联会架构内向总统和国防部长提供专业咨询与建议

强化参联会职权,提升战略整合能力
美军现行作战指挥体制以1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯法》为蓝本,主要吸取了美军在越南战争、“沙漠一号”行动、“暴怒行动”中的失败教训,最大特点是建立了战区主导型军事指挥链。该体制赋予美军战区司令对战区内所有部队的指挥控制权,实现了“战区一体化作战”,因此能有效应对与地区性中小国家的军事冲突,1990年的海湾战争及其后的几场局部战争都是生动的例证。
近年来,随着地区性大国的崛起、制导武器的扩散以及国际恐怖主义的蔓延,美国所处的安全环境发生深刻变化,安全挑战呈现出跨地区、跨领域、跨职能的特征,远远超出了单个战区或职能司令部的应对能力。安全挑战的多维性与视野相对狭窄的美军战区主导型指挥架构格格不入,倒逼美军重新审视30年基本未变的作战指挥体制。正如美军参联会主席邓福德所说:“我们的指挥控制体制实际上并不适应现代战争的特点,我们需要进行一些重要的改革”。
此外,在安全挑战复杂多元且外溢效应明显的今天,美国往往需要同时应对多个地区的危机态势,客观上需要在战略层次上强化统筹协调,使呈全球部署态势的美军联合部队之间能够迅速形成跨领域、跨层级、跨地区合力,以打赢“全球一体化作战”。
这次改革,美军希望通过强化参联会特别是参联会主席的职权,提升战略层次的需求整合和统筹协调能力。在美军现行指挥链中,总统和国防部长只负责决策“打不打”“何时打”,至于“如何打”则主要由战区司令决定。作为总统和国防部长的首席军事顾问,参联会主席没有作战指挥权,主要负责拟制军队建设长远规划、开发联合条令、制定联合教育训练政策等。
此次扩权,将赋予参联会主席三大权力。一是对美军全球防务态势的知情权。二是对美军当前军事行动的建议权,这意味着今后各战区不仅需要向参联会汇报情况,其作战计划也将接受参联会的审查,听取参联会主席的意见。三是对美军全球作战资源的日常调配权,在这一点上美国国防部和国会已基本达成共识。虽然仍不在指挥链中,但扩权后的参联会尤其是参联会主席将成为影响美军指挥链的“隐形之手”。
为增强参联会主席的独立性及其建议的客观性,美国国会还要求将参联会主席的法定任期从2年延长至4年。因为在2年任期制下,为谋求连任,参联会主席需要寻求总统和国防部长的支持,其独立性容易受到影响。之所以看重参联会主席的独立性,有着很深的历史原因。上世纪80年代初,在国会酝酿《戈德华特-尼科尔斯法》过程中,时任防长凯斯帕·温伯格对新法案明确表示反对,美国海军甚至成了一个专门抵制新法案的“作战室”,而时任参联会主席大卫·琼斯却勇敢地表示支持改革,对新法案的出台发挥了积极作用。
精简顶层机构,提高指挥决策效率金沙国际欢迎你,
过去几年,美军对现役部队进行了大幅压缩,但是包括美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部参谋机构在内的顶层指挥机构却在逆势膨胀。据统计,美国国防部长办公厅的运行编制超过5000人,联合参谋部接近4000人,9大作战司令部超过3.8万人,这显然与《戈德华特-尼科尔斯法》试图建立精干型联合作战指挥机构的初衷背道而驰。
机构臃肿的最大弊端是层层把关,决策缓慢,导致美军对新兴威胁反应迟缓。如近两年异军突起的“伊斯兰国”组织,兰德公司早就向奥巴马政府发出预警,但美国军方却迟迟拿不出对策。2014年8月发起“内在决心”打击行动后,美军高层未能根据“伊斯兰国”的新特点提供有效的战略指导,中央战区只得沿用对付“基地”组织的老套路开展打击行动,作战效果犹如隔靴搔痒。此外,从叙利亚内战到乌克兰危机,美军领导层的反应速度明显慢于俄军,美国国防部因此饱受诟病。
领导指挥机构臃肿还挤占了有限的国防资源,导致美军无法将钱花在“刀刃”上。就平价购买力而言,美军当前的国防预算与1986年通过《戈德华特-尼科尔斯法》时基本持平,但军队规模却只有当时的三分之二。据统计,美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部和国防部各直属局的运行编制达24万人,每年耗费预算1130亿,接近整个国防预算的20%。巨大的行政消耗挤占了宝贵的国防资源,严重削弱了美军的战斗力生成能力。
美国国防部和国会计划从两方面为顶层指挥机构“抽脂消肿”。
一方面,按照职能整合的思路合并同类项。据美军内部调查报告显示,职能重叠是导致顶层指挥机构臃肿的主因。如国防部负责政策的副部长主抓国家安全和国防政策制定,但联合参谋部、战区司令部以及各军种部均设有战略规划和政策部门。为此,美军将对联合参谋部、战区司令部、战区军种组成部队司令部的情报、后勤和计划等部门进行整合,大幅裁减重叠岗位,减少因层级过多产生的内耗。从目前情况看,美军不会合并北方和南方司令部或者欧洲和非洲司令部,6大战区司令部的格局不会改变。
另一方面,减少将官数量,严格限定编制规模。当前,美国国防部正努力将管理层的规模压缩25%,美国参议院要求国防部以同样的比例削减将官数量,尤其是把上将名额从41人减少到27人。奥巴马执政以来,美国国家安全委员会人数猛增至400多人,导致国安会对美国军方的“微观管理”现象较为严重。为此,美国参众两院计划将国安会的编制限定在150人以内,从而赋予军事领导层更多的自主权。
理顺指挥关系,增强协同效果
美军声称,当前美国面临的安全挑战是4个国家和恐怖主义1个非国家行为体,上述安全挑战中的任何一个都需要多个作战司令部密切配合,合力应对。
以打击“伊斯兰国”的“内在决心”行动为例,目前共有包括中央司令部、欧洲司令部、非洲司令部在内的3个战区司令部和特种作战司令部、战略司令部在内的2个职能司令部参与其中。如此众多的司令部联合行动,势必带来“谁主导、谁指挥、谁支援”的问题。
另一方面,近年来随着美军加快推进网空领域新型作战力量建设,网络战部队逐步从幕后走到台前,并已开始参与美军一线作战行动,成为美军联合部队的重要组成部分。在此背景下,厘清网络战部队的指挥关系、强化其与其他作战力量的协同效果,以便充分发挥这一战略性力量的作战效能,日益受到美军关注。
为了理顺指挥关系,美军拟在三个方面采取动作。
其一,设立“作战司令委员会”,为顶层协调搭建平台。美国参议院主张设立一个“作战司令委员会”,成员包括9大作战司令部司令以及国防部长、参联会主席和副主席等,作用是为讨论全球重大危机和挑战提供平台,协调各作战司令部之间的行动。考虑到美军内外缺乏让参联会主席进入指挥链的民意基础,设立“作战司令委员会”的可能性较大。
其二,升格网络司令部,强化网络空间作战与其他领域作战的协同。根据“全球一体化作战”构想,网络空间这一新兴作战领域不仅是未来战争的起点,也是决定战争胜负的关键点。目前,美国军方与国会已达成共识,将网络司令部由原先战略司令部下属的二级司令部升格为独立的职能司令部。事实上,卡特、邓福德等美军领导人在公开讲话中已经把网络司令部与战略司令部摆在并列位置。升格后,网络战力量与其他联合作战力量的协同将更加顺畅,便于发挥其“力量倍增器”作用。
其三,降低部分领导岗位级别,强化核心领导的权威。目前,美军作战司令部下属军种组成部队司令部司令的级别是四星上将,与作战司令部司令的级别相同。这样的等级安排既不利于作战司令部司令行驶指挥权,同时也阻碍了重要信息的通报和流转。为此,美国众议院通过的法案规定将部分军种组成部队司令部司令的级别降为三星中将,同时部分国防部直属局也存在降级的可能。
需要指出的是,作为30年来力度最大的一次改革,美军此次联合作战指挥体制改革存在一定阻力,包括参联会主席是否应进入指挥链在内的部分议题引起了较大争议。此外,与上世纪80年代初美军先后遭遇两次重大战场失利的背景不同,美军在近几场大规模作战中的表现可圈可点,因此存在改革动力不足问题。然而,随着美军备战重点转向大国竞争时代的高端战争,美国军方、国会和学界已经对改革的必要性和紧迫性达成共识。一旦改革设想付诸实践,必将深刻影响未来10年美军联合作战的组织实施。

国防问题通常以三个层次加以分析:第一层是国家体制,反映了整个国家的社会哲学,体现了开国领袖的智慧和胸怀,是军队能长期发展的根基,一旦确立几乎没有机会扭转;第二层是国防体系,反映了一定时期对国防问题的思考,以及应对国家安全问题的策略,可以间歇性地改革;第三层是具体的部队编制机制,这反映了对部队如何在战场获得优势、完成任务的思考,这种调整相对而言比较频繁。

目前,美军实行的军政、军令分立型领导指挥体制,主要是依据1986年出台的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》建立起来的。军政系统,即行政领导体系,通过“总统—国防部长—各军种部长、参谋长—各联合部队下属的军种部队司令部”这条线对全军实施行政领导。通俗地说,军政系统专管“养兵”,统管行政事务、部队建设、战备训练、兵役动员、武器采购、后勤保障等。军令系统,即作战指挥体系,专管“用兵”,通过“总统—国防部长(通过参谋长联席会议)—各联合作战司令部—作战部队”这条线实施作战指挥。

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三个层次面临的问题不同,不能相互替代。一支强悍的部队不一定能使整个国防强大,强大的国防力量也不一定能让国家长治久安,因为其本身也可能是国家的威胁。但更大层次的问题解决得好会为低层次问题的解决创造有利的环境。

美军军种本级实行的是“二元”领导格局。陆、海、空军部长均为文官,负责本军种建设规划制定和落实,行使行政管理和后勤等职能,他们负责给战区指挥官提供打仗需要的一切,唯独没有指挥权,这也是其“文官治军”理念的体现。军种参谋长(海军为作战部长、海军陆战队为司令)是本军种最高级别军官,同时也是美军参联会的重要成员。《美国法典》规定:陆、空军参谋长和海军作战部长、海军陆战队司令应首先发挥其作为参联会成员的职责,主要负责向总统和国防部长提供军队建设、资源分配、联合行动等方面的专业咨询与建议。

绝对忠诚的军队是改革之基

关于军种本级与战区之间的关系,伊拉克战争战场最高指挥官、时任美军中央战区司令的弗兰克斯将军在其回忆录《美国士兵》中如此描述:“《戈德华特-尼科尔斯法案》规定了军种负责人的支援和顾问角色。他们提供军队、物资、战舰和飞机,并且依照《美国法典》‘足智多谋’地完成分内工作……战争是司令指挥的,我直接对国防部长和总统负责。我明白这一点,军种负责人也明白。”

纵观人类历史发展,武力弱小丧权辱国者、穷兵黩武自取灭亡者不胜枚举,可见,军事问题绝不仅仅是强军的问题,首先应当是如何建立一支绝对受控的军队。

战区军种组成司令部,主要在军政系统内履行职责,同时根据战区司令授权行使作战指挥权

美国200余年历史中,军队规模弱小时只有万余人,二战时达到巅峰的1200万人。军队最弱小时没有陷国家于危难,军队强大时也从未有过将领专横跋扈、对抗政府、鱼肉百姓的情况。可以说,美军是一支召之即来、来之能战、战之能胜、胜之能撤的军队。

美军联合作战指挥的重心在战区。作为地区性联合司令部,战区总部对管辖范围内的各军种部队行使作战指挥权。战区总部主要由各军种组成司令部、联合部队司令部(如太平洋总部的驻韩、驻日美军司令部)和联合特遣部队司令部构成。军种部队是组织实施联合作战的物质基础。美军认为,战区设立的军种组成司令部是“军种部和战区总部之间的沟通桥梁”,为联合部队指挥官提供军种的专业支持,具体负责建设、管理部队,必要时接收和编组部队,并在战区司令授权下指挥部队的行动。可以看出,战区军种组成司令部主要是在军政系统内发挥作用,同时也是战区组织实施联合作战的重要指挥力量,根据授权履行必要的指挥职能。如,美军太平洋战区第519联合特遣部队司令就是由太平洋舰队司令兼任的,副司令则分别由太平洋空军司令、太平洋陆军1名副司令兼任。与此同时,美军也明确规定战区司令有免除部属职务、鉴定任职表现、召集军事法庭制裁等人事权,从而能有效约束战区军种组成司令部的指挥行为。

随着国家的需要而强大,应国家政策的要求而裁撤,军队始终都能在国家政策的掌控之下,而不是绑架国家政策。美国做到这一点,靠的是文官政府对军队的绝对领导和国会对军队的控制。

众所周知,美军从1947年正式成立参联会、开始组建战区、推行联合作战指挥体制以来,改革的关键主要是聚焦在军种与战区作战指挥权的归属上,而且重点主要是如何避免军种本级利用所掌握的行政资源在作战指挥上继续操控战区军种组成部队,在决策流程上干预参联会和战区的指挥活动。军种与战区指挥权之争,直到1986年国防部改组法明确了战区司令拥有指挥全权、从法律上确立了战区指挥主体地位之后,才算尘埃落定。但是,军种本级没有作战指挥权并不意味着军种彻底退出指挥链,战区军种组成司令部依然在指挥链条上发挥着应有的作用。

文官治军指的是总统和国防部长最高指挥当局在法律框架下对于军队的领导、控制和指挥;国会可以通过制定相关法律、把握宣战权、控制拨款、审查人事任命以及国会咨询等方式控制和影响军队。

2016年以来,美国国会正着手对国防部的组织结构进行全面审查与评估,筹划启动新一轮改革。2017年1月27日,美国新任总统特朗普签发了“重建美国武装部队”的指令,意欲“让美军再次强大”。美政府及军队一些官员认为,《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》已经执行了30年,未来战争形态、世界安全形势、美军现存弱点以及未来打赢战争能力建设等诸多领域发生了新的变化,当前国防部以该法案为基础建立起来的组织机制又暴露出诸多短板,为使美国能够应对国家安全方面不断出现的一系列严峻挑战,国防部必须在保持其强项的同时,追求更大的灵活性。基于上述认识,美军新一轮改革的重点主要体现在调整国防采办程序、进一步强化参联会职能、压缩五角大楼官员数量等,特别还提到了“授权各军种在联合作战行动中扮演更加积极的角色”。如此看来,美军对军种指挥职能在联合作战指挥活动中发挥的作用,可能还会加强。

虽然总统的行政体系与国会的争吵从来没有停止过,甚至有很多人把这看作是低效、无用的,但正是这种安排,保证了军队完全服从国家和政府。

战区与军种以及军种之间的相互信任与理解,是聚合与释放联合作战能力的根本保证

在国会和总统的分权架构设计下,总统处置不服从将领非常便利,国会咨询和任命核准使得行为不端的将领晋升变得异常困难。面对行政和立法两方面控制,军队如果失去文官的支持,将无以为继,遑论对抗。

美军在总结历史经验教训时认为,战争和突发事件使战区和军种走到一起,而和平时期的预算压力似乎又迫使各个军种趋向分离并导致产生壁垒。军种作为一个独立的“团队”,可以说竞争在一定程度上是与生俱来的,但这种竞争无疑适得其反地对联合作战产生不利影响,削弱了为战区指挥官提供的能力。长期以来,美军在战争中付出的代价,让其意识到要想保持军事优势,就必须让各个军种和战区之间逐步走向更加紧密的合作。

试想,如果总统单独负责制定军事法律,而国会无权过问,军队和总统讨价还价的成本就低得多,从而抵制约束军队权力的法律,军队如有不忠行为时,国会也缺乏有效途径支持总统。军队的忠诚度将完全取决于总统本人的强弱,无法保证每任总统都是政治强人,每当总统羸弱,军队中饱私囊甚至反戈一击几乎是必然,这样的情况在世界历史上屡见不鲜。

海湾战争以来,美军对战区与军种以及军种之间的相互信任与理解极为重视。在战术层面,各军种的作战人员只有互相信任,才能完成任务;在战役层面,只有来自各个军种的联合部队组成部队指挥官理解支援和被支援的关系,才能为实现联合部队指挥官的作战目标提供有效支持,从而取得作战胜利。美军认为,这是一种要比简单的“互联互通”或“整合”更加深入的相互行为,本质上意味着能够为联合行动高效积聚资源、充分释放能力,“联合作战已经并将继续依靠战术、战役和战略各层级的信任与理解取得胜利”。

除了国会和总统分权之外,通过文职国防部隔层领导也是保证忠诚的重要一环。由于军事的专业性以及将领与军队的密切关系,总统直接领导军队或通过军人领导军队,是十分危险的。

近年来,美军意识到尽管未来战争的本质没有改变,但其范围正在并将扩大到社交媒体、赛博战、信息战等诸多领域,而且随着对手能力不断接近美军,对美军在各作战域中的优势将造成挑战。目前,美军已经开始围绕多域作战、多域指挥与控制开展新的作战概念讨论,其目的是推动跨越美军陆、海、空、天等军种,以至网络战和电磁频谱部队比以往任何时候都能更紧密地相互配合,成为一个无缝融合的整体,实现作战信息自由流动和全域机动作战,以此对抗来自对手的多域攻击。这些新的变化,进一步强化了“信任与理解”的观念,美军前参联会主席邓普西指出,“我们军队的实力存在于联合部队的协同和相互依存之中”,并在《参联会主席对联合部队的战略指导》中要求“以创新的方式整合各种能力”,整个联合部队的信任与理解仍将是信息时代的战争依赖的基础。

美军历次改革都在不断强化文官的领导,法律也规定军官退役7年之内不能担任国防部长。

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一言蔽之,要缔造一支可靠可控、绝对忠诚的军队,总统作为军队的统帅必须再寻找一个军队的监督者,最合适的就是国会,分权协作;还需建立文职国防部门掌控军队,而不能通过军人领导军队。这是美国国防体系的根基,根植于美国建国理念之中。可靠可控的军队方才适应形势,不断改革,发展成为一支灵活可用的军队。

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