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【金沙国际欢迎你】美国陆军PPBE流程的总体框架

美军PPBE流程把战略、计划与预算有机联系在一起。其中,预算源自于计划,计划源自于需求,需求源自于任务,而任务则源自于国家安全目标。美陆军根据这一流程模式,对各部门及其负责人在PPBE流程内的系统职能进行了详尽描述,并对与该流程相关的系统外其他机构的任务职能也做出了具体规定。同时,美军成立了相关的会议论坛,以确保各机构职能能够相互协调,以完成与高层战略相协调的各项军事能力的研发、采办及运用等任务。

美国陆军PPBE流程是国防部PPBE流程的一个组成部分,也是陆军管理内部资源的主要程序。其总体框架主要包括三个方面的内容:一是与国防部PPBE系统保持有效沟通与互动,以实现两者之间的完整对接;二是运用“规划”、“计划与预算一体化”及“执行”三个核心模块,对本军种内部资源进行分配与管理;三是以管理决策包为主要决策工具,促使其总体框架保持协调稳定的运行。

前言

金沙国际欢迎你 1美陆军PPBE流程系统内外的主要机构设置

金沙国际欢迎你 2金沙国际欢迎你 3金沙国际欢迎你 4图1:美陆军规划、计划、预算与执行系统总体框架及缩略语

“战略致胜”,不言而喻。由于战略所具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

一、系统内职能主要是强化部长对PPBE流程的监督与控制

一、陆军PPBE总体框架概述

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

陆军部长负责全陆军范围内PPBE的政策制定与监督管理,不仅要充分考虑国防部的国防规划指导与参联会的联合战略规划,还要参与国防部部长、参联会主席的政策与战略制定,包括发展政策、采办以及其他资源分配问题。陆军部长通过其办公室内的主要官员负责在指定的职能领域内,监督规划、计划、预算和执行程序的运作,并提供相关的政策与指导。这些成员包括负责财务管理与审计的陆军助理部长与作为顾问的主管作战、民事与训练的副参谋长、主管现代化的副参谋长以及预算与执行军事代表等,他们一起对计划、规划、预算和执行程序进行管理。

美陆军PPBE总体框架反映了陆军规划、计划、预算和执行流程的运行,以及该流程与国防部PPBE流程之间的联系。其中,在规划阶段,国防部长办公室与联合参谋部人员依据国家安全目标与资源限制来考察美国的军事态势,并制定国防与军事战略,最后生成能够满足战略需求的指导文件:部队发展与兵力运用指导文件以及国防规划与计划指导文件。而陆军为响应以上文件,主要以陆军概念战略文件为核心,提出未来陆军作战概念,并运用这些概念推动陆军实现转型,以便应对不断变化的国家安全环境带来的挑战。

一是自格兰特之后,艾森豪威尔由军转政,军事与政治经验均十分丰富,他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫,运用到政府管理和国家治理当中,并将治国理政与国防建设紧密联系在一起,进而提升了美军战略管理的综合水平。

其中,负责财务管理与审计的陆军助理部长将监督:规划、计划、预算和执行程序,同时制定并发布全陆军范围内的规划、计划、预算与执行政策;所有的陆军拨款,并充当除陆军国民警卫队与陆军后备队拨款之外的所有拨款的倡议者;负责成本与经济的陆军助理部长帮办办公室(履行成本分析职能,为计划、规划、预算和执行程序提供支持)以及陆军部总部行政办公室的工作运行。

在计划与预算阶段,国防部由部长办公室成本评估与计划鉴定处处长负责未来年份国防计划与预算的制定工作。每个计划包括一组计划要素,这些要素能够反映国防部部队或保障任务。计划要素负责确定特定的活动、项目或职能,包括了实现目标或计划所需的财政与人力资源。计划要素允许国防部部长办公室与国会工作人员进行跨军种分析。而陆军部总部也有自己的成本评估与计划鉴定处处长,负责陆军一体化计划与预算程序,并制定目标计划备忘录与预算报告。该处长除要与国防部部长办公室一起审查预算,并共同为总统预算的编制提供支持外,还负责组织相关陆军机构制定符合国防计划要求的陆军子计划。

二是麦克纳马拉在1961年出任国防部长期间,运用企业化管理思想来改革国防部的运转模式,并初步形成了沿用至今的“规划、计划与预算系统”流程。麦克纳马拉原是福特公司总裁,具有成熟的商业经验,他的这一做法为美国国家经济发展与国防军事建设提供一条有效的协调发展路径,增强了军民融合的广泛性与可行性。

在规划阶段,主管作战、民事与训练的副参谋长负责运作与规划职能,同时:通过主管作战、民事与训练的助理副参谋长管理计划、规划、预算和执行程序的规划阶段;与计划分析与鉴定处处长以及陆军预算署署长一同主持规划、计划与预算委员会;在规划与战备事务上指导计划鉴定小组的工作,这些事务包括陆军国际活动计划中的安全合作议题的需求确定、优先排序与整合;在当前计划目标备忘录结束时评估计划目标备忘录部队的能力、缺陷与风险。主管现代化的副参谋长负责执行经批准的装备需求,同时提供一个陆军部总部中心机构,负责计划制定、装备整合以及诸如《四年防务评估》之类的评估工作;与负责采办、后勤与技术的陆军助理部长一同制定研究、发展与采办计划;制定陆军现代化战略,协助准备陆军输入物,以便提供给国防部部长办公室的国防计划预估报告,并准备针对部队发展指导的陆军评论;担任装备计划鉴定小组的倡议者;管理各职能对研究、发展、试验与鉴定以及采购拨款的需求。

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三是安德鲁·马歇尔于1971年担任国防部净评估办公室主任后,随着其“净评估方法”在美国各军事部门及情报部门长达数十年的广泛使用,净评估方法及战略评估模式,深深地影响着美军战略分析人员的“思维模式”,对美军战略平衡研究、战略分析方法,甚至武器装备的发展战略都有着深远的影响。

在一体化计划与预算阶段,国防部计划分析与鉴定处处长与国防采办委员会共同监管该阶段,并制定出一份组合的计划目标备忘录与概算报告。而陆军计划分析与鉴定处处长负责牵头陆军计划事务,同时:为陆军部长与陆军参谋长提供独立的计划备选方案与优先事务的评估报告;为规划、计划、预算与执行论坛提供分析与行政支持;与主管作战、民事与训练的助理副参谋长以及陆军预算署署长一同主持规划、计划与预算委员会;在陆军部总部为陆军计划的制定担负总体责任,以便支持计划目标备忘录以及未来年份国防计划;在整个计划、规划、预算和执行程序中,与主管作战、民事与训练的助理副参谋长以及陆军预算署署长一同指导并整合计划鉴定小组的工作。陆军预算署署长负责牵头预算事务,主要包括:与主管作战、民事与训练的助理副参谋长以及计划分析与鉴定处处长一同主持规划、计划与预算委员会;制定预算政策与程序;指导并整合计划鉴定小组在预算事务方面的工作;审查陆军国民警卫队、陆军后备队以及现役陆军的预算,并合并这三项预算;就影响司令部资源需求的主要预算问题向作战司令部指挥官提供反馈信息;在国防部部长办公室、管理与预算办公室与国会面前为陆军预算提供理由说明;与国会拨款委员会保持联络并担任联络点;与计划分析与鉴定处处长以及数据倡议者一同履行系统与数据管理职能;将最终预算决策转变成计划变更方案,按照要求公布计划要素、陆军计划要素、管理决策包以及司令部分配,同时更新计划、规划、预算和执行程序数据库,以便制定出提交给国防部部长办公室以及国会的总统预算实况报告。

表1:未来年份国防计划的计划与子计划以及陆军倡议者

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

在执行阶段,陆军预算与执行军事代表以及负责财务管理与审计的陆军助理部长履行以下职责:评估项目执行情况,并审查成本与执行情况的衡量标准,该标准旨在为陆军高层领导提供一种综合视野,以便审视业务效率与计划完成情况;运用国会拨出的款项来执行已授权的计划;通过陆军预算署署长,管理计划、规划、预算和执行程序的执行阶段。而陆军预算署署长负责管理计划、规划、预算和执行程序的执行阶段,并在财务执行期间:制定供资政策与程序;监督并指导经国会批准的预算的财务执行情况;分配国会拨出的资金并监督资金的执行情况;监督由陆军管理的资金的核算工作,并监督提交给国防部部长办公室与国会的关于这些资金的使用情况的报告。根据各项拨款的适用情况,包括未来年份国防计划、计划要素、陆军计划要素、项目编号、预算排列项目号、标准研究编号、数量、预算项目、预算项目小组、预算分项目、资源要素以及融资数据。同样根据各项拨款的适用情况,对逐个人力类别的使用情况进行核算与上报。

在执行阶段,陆军部总部将概算报告递交给国防部部长办公室之后,将严格遵照执行。陆军部总部可以在不转移资金的同时,转移属于拨款范围内的军事与文职人员。但其他人员与资金方面的任何变更行为,必须由国防部部长办公室进行批准。尤其是在总统预算递交给国会之后,预算年度中的人员与资金方面的变更会受到更为严格的控制。

本文以美国陆军战略管理的过程为例,主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述,文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

同时,主管作战、民事与训练的助理副参谋长通过评估以上一体化的计划、预算、执行阶段是否遵循陆军计划与陆军优先事项顺序,确保陆军资源实现最佳配置。

二、通过交互式管理,确保陆军PPBE流程与高层PPBE流程之间的完整对接

一、美军战略管理的内涵

二、系统外职能主要是发挥其他机构的相关指导作用

在总体框架中,美国防部PPBE流程与陆军PPBE流程之间建立了对下指导与对上协调的连接机制。一方面,国防部与参联会分别以国防部指令7045.14与参联会主席指示8501.01为依据,对陆军PPBE流程进行具体指导。另一方面,陆军PPBE流程也要为国防部PPBE流程提供必要的输入,来表达自身对资源利用的诉求。

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如,
2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展做出了展望。

美陆军对处于PPBE流程之外但与流程密切相关的机构职能做出了详尽规定,以确保整体工作的顺利展开。在陆军总部层级,陆军部长主要通过后勤采办与技术助理部长、人力与后备役事务助理部长、设施与环境助理部长、部长行政助理、首席信息官/主管通信的副参谋长、主管人事的副参谋长、主管情报与信息战的副参谋长、主管后勤的副参谋长、主管军事设施的参谋长助理、工兵主任、军医局局长、国民警卫队局局长、陆军后备队局局长等部门主管,完成与具体的规划、计划、预算与执行工作相关的任务。各部门主管既是与国防部PPBE系统保持沟通的协调人,又是本级具体项目的负责人,以确保本级的计划预算与执行工作能够充分满足高层的战略任务需求。

运用政策指导、集中控制与日常管理相结合的方式,对陆军PPBE流程实施指导。

在相关文件的描述中,美军认为,战略管理决策流程则是由“规划、计划、预算与执行”以及联合战略规划系统构成,其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展,以更好的实现战略目标;战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵,并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”

例如,负责采办、后勤与技术的陆军助理部长除在国防采办委员会、核武器委员会常务委员会以及常规系统委员会中担任陆军代表外,还被指定为陆军采办执行官,并主持陆军系统采办审查委员会。其主要任务是针对与采办、后勤、技术、采购、工业基地以及安全合作相关的所有事务与政策行使职责,并监督这些事务与政策;将装备的开发与采办整合进PPBE流程的所有阶段之中;为研究、发展、试验、鉴定与采购以及陆军化学制品与弹药的销毁拨款。同时,为与陆军部其他部门保持同步工作,该助理部长还必须协同主管现代化的副参谋长共同制定研究、发展与采办计划,以促使陆军内部各机构的计划工作都能够协调进行,防止整体规划出现的战略性偏差。

美国防部指令7045.14对国防部在PPBE流程中的政策指导、集中控制与日常管理等方面,做出了明确规定。在政策指导上,该指令指出,国防部“运用四年防务评估报告、部队发展指南、计划指南及预算指南指导规划、计划、预算和执行流程。”美陆军也强调,陆军PPBE能够与联合战略规划以及国防部部长办公室所做的规划保持协调,并与国防部部长办公室的计划以及预算直接相连,负责编制并维护国防计划与预算的陆军部分。陆军预算与执行军事代表在国会审查国防部预算期间,担任陆军拨款倡议者,协助编制陆军财政预算文件,并准备提交国会审核;在执行期间,监控预算执行情况,并有针对性提出规划、计划与预算的调整方案。同时,陆军他还负责在各个层级的司令部当中支持陆军的规划、计划制定以及预算的准备与执行,并为规划、计划与预算程序提供反馈信息。在集中控制上,指令强调,国防部长在高级审查组的协助下制定集中控制政策。集中控制主要包括制定主要政策决议、定义规划目标、发布计划指南以及分配资源等。集中控制可以在PPBE全部流程中,为陆军提供有效的需求输入标准,防止陆军与国防部之间在资源分配以及时间安排上出现矛盾。在日常管理方面,国防部副部长将运用自己指定的管理流程,对PPBE系统进行日常管理与监管,这就为国防部各军种、各机构提供了统一的日常管理模式。美陆军PPBE流程在这一标准的管理模式中,可以及时校正与国防部的偏差。

从以上的描述中,我们可以总结出美军战略管理的内涵,即“以美国特有的战略文化为背景,对外部风险和内部资源进行独立评估,确立国家战略目标,明确作战能力需求,通过制定军种的一揽子解决方案(条令、组织结构、训练、装备、领导力、人员、设施等七个方面),衔接认知与行动,以国家战略目标为中心进行军队发展建设,并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”

在陆军司令部层级,按照参联会主席指示8501.01(参谋长联席会议主席、作战指挥官、国民警卫队局局长以及联合参谋部参与“规划、计划、预算和执行”流程)的要求,在规划、计划、预算和执行过程的所有阶段中,作战司令部指挥官都可以提供输入和意见,以确保各司令部能够获得自身所需的兵力、装备和支援的最佳组合。因此,美陆军各级司令部也参与PPBE流程,必须及时提供作战需求信息,并通过陆军采办支援中心进行上报。在陆军司令部层级,陆军司令部司令根据国家安全战略、国防战略以及国家军事战略确定的目标,并参照上级赋予的任务与职能,协同项目执行官与其他执行机构的主官一起进行规划、计划与预算工作。陆军司令部司令以及各机构的主官负责制定并递交部队结构、采购与建设需求以及评估报告与数据,以便支持计划与预算的编制。在陆军参谋长主持的定期指挥官会议上,他们可以对规划、计划与预算方面的事务发表意见。担任陆军组成部队司令部司令的陆军指挥官负责将自身作战需求整合进自己的计划与预算综合优先列表之中,对紧迫的需求进行强调。该综合优先列表在计划制定期间将接受陆军部总部、联合参谋部与国防部部长办公室的严格审查。此外,陆军司令部司令在国防部四年防务评估报告以及全球力量运用指南等战略文件的指导下,根据当前及未来的总兵力水平,安排并组织下属部队的人力资源配置;运用法律与条例允许的固有的灵活性,在所拨配的资源的范围内执行经批准的陆军司令部或机构计划;在编制未来需求时,利用来自于预算执行过程的人力数据与财务数据,以确保兵力规划与陆军装备的优先事项保持一致。

发挥优先事项的牵引作用,促使陆军在PPBE流程中与参联会保持沟通与协调。

此外,我军2011版《中国人民解放军军语》将“战略管理”解释为“军队高层领导机关对军队建设发展全局实施的计划、组织、协调、控制等的一系列活动。内容包括战略预测、战略规划、战略评估等。”

三、以会议论坛的方式促进军种内部各层级职能的综合集成

优先事项是美军各军种PPBE流程所要确定与实现的核心,它决定着本军种所需装备、兵力与保障的最佳组合。按照参联会主席指示8015.01的规定,各军种、司令部、国民警卫局要积极加入参联会的战略规划系统,为国家军事战略与联合战略能力计划的制定,输入本军种所需的优先事项。该指示强调,参联会主席就军种部和其他国防部组成部门的项目建议和预算草案与战略计划确定的优先事项以及为作战司令部和国民警卫队确定的优先事项的符合程度,向国防部长提出建议。而且,作战司令部在起草国家军事战略、联合战略能力计划和进行净评估时,也要向参谋长联席会议主席提供输入。这就要求美陆军军种部及其各层级作战司令部必须及时向参联会、联合参谋部以及各联合司令部,提供本军种的《计划目标备忘录》与“综合优先列表”等内容,以确保优先事项得以纳入计划、预算与执行环节。

总体而言,我军的解释比较抽象,便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

美国陆军PPBE系统通常以会议论坛的方式对各部门、各机构、各层级的职能进行综合集成,以加强系统效能。目前,这类会议论坛包括“陆军资源委员会”、“高级审查组”、“规划、计划与预算委员会”、“规划、计划与预算委员会上校委员会”以及各类计划鉴定小组等。

三、以“规划”、“计划与预算一体化”及“执行”为核心模块,确保陆军PPBE总体框架在远、中、近期的有序运行

二、美军战略管理的过程

其中,陆军资源委员会的主席为陆军部长,副主席为陆军参谋长,主要审查陆军政策与资源分配问题,特别是那些源自于陆军计划、规划、预算和执行程序的问题,并指导优先事项排序,选择资源分配备选方案。

从长期来看,美陆军“规划”是美军总体规划的有机组成部分,可以从陆上为国家军事战略提供必要支撑。从中、近期来看,美陆军PPBE流程将计划与预算进行了合并,主要是为了及时确定并实现陆军高层所需的优先事项,同时也是为了便于在陆军内部各组织、系统与职能部门之间进行资源的合理分配。此外,美陆军将“执行”分为项目执行与预算执行两个部分,以利于为计划与预算提供及时的反馈信息。

美军战略管理过程由四个循环的步骤组成:第一步是战略评估,用于生成战略目标需求与作战能力需求;第二步是战略指导,用于确立战略目标;第三步是战略规划,用于制定解决方案模型;第四步是战略实施,用于分解并合成作战能力需求。其中,战略指导与战略规划构成了战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略,而战略评估与战略实施则促进了兵力运用。这四个阶段不断循环,有效推动了战略管理的持续进行。在战略管理的过程之中,始终贯穿着“管理控制”。如图1所示。

高级审查组由陆军部副部长以及陆军第一副参谋长共同主持,目的是解决资源分配与其他问题,但是一般不会重新审查较低层级制定的决策。高级审查组负责监视参谋机构对陆军资源委员会的决策的实施情况,并在以下方面向陆军资源委员会提供建议;计划的优先排序;资源分配备选方案;最终的陆军计划、计划目标备忘录/概算报告以及变更建议书;陆军部副部长以及陆军第一副参谋长确定的其它问题。

“规划”突出部队的长远建设,为国家军事战略提供稳定性性的支撑。

金沙国际欢迎你 6图1
美军战略管理的四个循环步骤

规划、计划与预算委员会有三位联席主席,如:主管作战、民事与训练的助理副参谋长负责规划;计划分析与鉴定处处长负责计划,而陆军预算署署长负责预算与执行。该委员会提供一个持续的论坛,将会议结果递交给高级审查组与陆军资源委员会,以便审查或批准。其主要职责是维护计划、规划、预算和执行程序的总体纪律;监督计划、规划、预算和执行程序的时间表,由各位主席控制时间表中属于自己职责范围的部分;监视部队管理以及陆军计划、计划目标备忘录/概算报告以及总统预算的准备情况;确保陆军政策在内部保持一致性,并保证计划调整情况与陆军政策以及优先事项保持一致。规划、计划与预算委员会还成立了规划、计划、预算与执行战略自动化委员会,以便对规划、计划、预算与执行企业系统进行配置管理,并监督投资信息技术的长期计划,进而提高规划、计划、预算与执行职能的绩效。按照要求,规划、计划与预算委员会可以成立其他常设委员会或工作组,以便解决在计划或预算的管理过程中出现的问题。

战略本身具有长期性与稳定性的特征。陆军“规划”旨在为“陆军部队支持国家军事战略,确定规模,设计结构,配备人员并提供装备、训练与维持。”陆军主要通过制定并执行相关的“规划”文件,对本军种建设进行长期规划。这些文件主要包括陆军规划、陆军战略、陆军规划优先事项指导、陆军规划指导备忘录、陆军现代化战略、陆军战役规划、军事需求能力规划以及研究发展与采办规划等。这些规划文件主要以国家安全战略、国防战略、军事战略以及联合概念文件为指导,并为其提供支撑。其中,陆军未来作战概念是美陆军规划的重点,这些概念将长达几十年的周期纳入考虑范围。以美陆军在2010年8月发布的《美国陆军作战概念》为例,它描述了在2016至2028年的时间框架内,美陆军战役与战术力量发展与运用的重点。该概念文件将构成了一个分析基础,该基础可用于确定能力空缺与解决方案,这些解决方案在通过陆军能力集成与发展系统得到研究并批准之后,将构成陆军资源分配决策的基础,为计划、预算与执行打下良好基础。

战略评估

规划、计划与预算委员会上校委员会由以下人员共同主持:陆军参谋部之作战、民事与训练部资源分析与整合办公室主任;计划分析与鉴定处计划发展科科长;以及负责财务管理与审计的陆军助理部长办公室管理与控制处副处长等。它们负责打包提案,整理问题,并协调相关事务,以便在规划、计划与预算委员会召开的时候进行呈递。

“计划与预算一体化”强调在优先事项与政策之间达成平衡。

战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言,“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量,包括对比己方的实力和优势,找到敌人的漏洞和薄弱环节。

陆军部总部设有六个计划鉴定小组为规划、计划与预算提供支持。每个计划鉴定小组都由秘书处的一位代表与计划鉴定小组倡议机构的一位代表共同主持,这两位代表负责为计划鉴定小组提供执行与管理方面的支持。计划鉴定小组的常任成员包括:负责财务管理与审计的陆军助理部长拨款倡议者的代表,陆军参谋部之作战、民事与训练部计划优先排序官与需求参谋官,以及陆军参谋部之现代化部计划分析与鉴定处计划整合官。在现有计划与预算指导的指引下,各个计划鉴定小组负责设置资源需求的范围、数量、优先次序以及定性性质。它们负责监视计划鉴定小组的资源使用情况,并根据需要为指派的管理决策包实施管理或进行实质性的变更。管理决策包倡议者、主题专家以及各司令部与机构的代表将参加计划鉴定小组的审议。

陆军计划与预算是一个一体化的决策流程,负责生成计划目标备忘录/概算报告。在中期,计划与预算一体化流程在部队需求的指导下分配预期的资源。该程序按照陆军资源分配政策与优先顺序,在各种相互竞争的需求之间分配预期的人力、资金与装备,确保各种需求的资源配备能够达到合理且可执行的水平。在近期,该一体化程序将把计划需求转变成人力与资金预算请求。当在拨款与人力授权书中得到确定之后,这些资源便可以用于执行经批准的计划,并将资源分配决策转变成国会授权拨款申请。陆军一体化计划与预算流程与国防部部长办公室审查共同为总统预算的编制提供支持。总统预算提交给国会之后,陆军便在国会听证会上提出预算的陆军部分并为之辩护。

经多年的发展,美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。在国家层面,美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代,每隔五年发布一份的,预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告,就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估,往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面,美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估,最后才能确定美国国家层面的需求,为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。在国防部层面,通过战略环境评估,以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务,对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求,从而形成了国防部层面的作战需求,并对军事安全提出要求。在参联会层级,通过对作战环境的评估,细化作战能力目标,对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。美军联合出版物JP2-01.3《联合作战环境情报准备》认为,作战环境全方位视角应包括各个不同的作战域及信息环境(包括网络空间,也包括敌、我及中立国的政治、军事、经济、社会、信息与基础设施等体系,以及涉及特定联合作战的从属体系。美参联会自2008年以来定期对联合作战环境进行评估,为联合部队建设提供指导。2016年7月16日,参联会联合力量发展部出版了题为《联合作战环境2035——纷争与动荡环境中的联合武装力量》的评估报告。报告分析阐述了未来的安全环境,并据此预测推断联合武装力量在今后可能发生的武装冲突中所面临的情况及需进行的准备工作。为此,报告对可能促使安全环境发生变化的总体条件因素进行了判断,探讨了各种变化之间的交织和互动对未来战争的特性将造成哪些影响,并构建了用于研究分析联合武装力量使命任务内容及其随时间推移发展变化总体框架。此外,报告还阐释了用于研究冲突和战争所发生的变化将如何影响未来联合武装力量应具备的作战能力和应采用的行动方式。

此外,陆军系统采办审查委员会虽然不是一个规划、计划、预算与执行的会议论坛,但是负责协助将装备的发展与采办整合进所有的规划、计划、预算与执行阶段之中。该委员会由陆军采办执行官担任主席,充当采办计划的陆军高级别审查机构。

“执行”旨在及时、高效的实现计划与预算目标。

战略指导

[责任编辑:蒋佩华]

“执行”包括项目执行与预算执行两个部分。通过项目执行,陆军能够运用资源以便达到经批准的计划目标,并基于及时反馈信息来调整资源需求。陆军司令部、项目执行办公室以及其他执行机构将利用所提供的人力与资金执行经批准的计划。他们将审查预算的执行情况,统计通过拨款与管理决策包所拨配的资金的使用情况,并作出报告。由负责采办、后勤与技术的陆军助理部长通过陆军系统采办审查委员会以及大型自动化信息系统审查委员会对指定的采办计划进行里程碑审查。通过预算执行,管理资金并将资金录入账目,以便执行经批准的计划。陆军将对资金与人力进行管理与核算,以便执行已获得批准的计划。陆军将检查陆军部总部、陆军司令部、项目执行办公室以及其他执行机构利用分配的资源达成计划目标的效果。通过陆军联合对账计划,陆军将强化财务会计与管理工作,以便确保财务报告能够准确地反映预算的执行结果。陆军、国防部部长办公室、管理与预算办公室以及国会将利用预算执行反馈信息,以便在陆军预算的审议期间调整资源需求。

战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过《国家安全战略》,并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南,为国防发展与军力运用提供最高战略指南,《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容;二是国防部部长签发的《国防战略》,该战略涉及的是国家防卫能力建设,由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向;三是由参谋长联席会议负责制定的《国家军事战略》,其重点是军队能力建设和设计联合作战方针,参联会主席大致每两年向国会提交一份,内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段,对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求;四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的《统一指挥计划》,作为战略到战役层面链接指导的《军队使用指南》发展计划的《军队发展指南》。

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四、以管理决策包为主要工具,增强陆军PPBE全流程中的资源利用效能

在以上战略指南文件指导下,各战区司令根据国家安全与外交政策目标,拟制战区战略与战役计划;各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如图2所示,在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。

陆军PPBE流程主要目标是确定、申请并获取在执行国家军事战略的过程中,完成陆军指派任务所需的财政与人力资源。而陆军管理决策包则是其关键的资源管理工具,从总体上负责记录并提供所有的陆军资源数据。管理决策包将为现役陆军、国民警卫队、后备队以及文职工作人员描述计划的能力。

金沙国际欢迎你 7图2
国家战略指导系统框架

管理决策包为陆军PPBE流程提供了高效的资源管理平台

战略规划

管理决策包记录着大量资源信息,包括:规定与一项计划事务相关的军事以及文职人力与资金;展示相关的陆军司令部所需的资源以及相关的拨款;为资源支出提供的理由说明。在陆军PPBE流程中,各层级均可以根据相应管理决策包中的资源记录情况,协助制定相关计划。例如,陆军部总部能够运用其管理决策包制定计划,并在执行经批准的计划的过程中,检查计划实施结果。他既可以运用管理决策包将陆军部长以及陆军参谋长的决策及其优先事项与下列材料联系起来:记录国防部部长办公室中的军种未来年份国防计划账目;记录陆军机构以及设施中的陆军管理结构账目。他还可以运用管理决策包来连接规划、计划、预算与执行企业系统中的重要系统,例如结构与人力分配系统、陆军授权文档系统以及陆军训练需求与资源系统。其中,陆军训练需求与资源系统的产品是陆军个人训练计划,阐述有效的训练需求以及相关的训练计划。此外,其他层级的单个管理决策包也记录着取得某个预期结果所需的资源,负责阐述某种特定的组织、计划或职能,并专门适用于下列资源管理领域中的一个:编制装备修正表单位任务;编配与装备表单位任务;武器与情报系统的采办、投入使用以及维持;特别可视性计划。

按照管理学定义,战略规划是指一个定义组织战略或方向,制定有关分配组织资源的决策,以实现组织战略的组织过程,旨在细化国家战略目标,分为力量运用规划和力量发展规划。

管理决策包为陆军PPBE流程管理资源提供了灵活性

如图3所示,在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,这个系统是美军军事战略规划的实施层核心。

管理决策包负责记录展示计划与预算所需的9个财政年度的人力与总偿付专款授权。各个财政年度所讨论的计划年度或预算年度事项,取决于管理决策包的关注点是否落在上述计划或预算之上。因此,管理决策包具有预算年度增量与计划年度增量。这两个增量的不同主要体现在陆军在人力与资金方面具有的灵活性。在计划年度或计划目标备忘录年度期间,陆军部总部在总体军事财年年终兵力方面受到国会的制约。陆军部总部通过平衡工作量与可用的资金来确定并批准文职人员工作年度水平。同样的,陆军部总部仅通过总偿付专款授权而非单项拨款来限制计划资金。这些特点允许对先前计划好的人力与资金进行重新分配,以便满足不断变化的需求。例如,在后来的计划目标备忘录或预算提案中,陆军部总部能够按照需要在管理决策包、拨款与陆军计划要素之间转移计划年度资源。在执行过程中的灵活性,则反映在允许为未做预算的需求提供资金,以便满足作战条件下未能预见的需求或变更。

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联合战略规划系统流程

管理决策包与自动化PPBE系统的结合减少了运行成本

根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件:一是国家军事战略,参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见,国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划、计划、预算与执行”系统三是参谋长联席会议主席计划建议,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导性;四是联合战略能力计划,根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划,战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中,联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”,就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI
3110.01
《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成;五是参联会主席计划评估,是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局负责进行。

管理决策包与自动化PPBE系统结合行成了一个规划、计划、预算与执行数据库系统,组织并记录着9个年度的资金与人力数据以及12个年度的部队数据。他包含部队、资金以及人力等多方面的信息,是名副其实的陆军资源记录数据库,可以为面向国防部部长办公室、管理与预算办公室以及国会的国防部规划、计划、预算与执行数据的提交提供支持,并向国防部部长办公室递交陆军计划预算。他在陆军部总部层级的计划与预算程序中,实现了事务处理自动化与信息系统标准化。同时,他还能够充当业务情报分析工具,以便于支持陆军部总部中的战略规划、计划与预算。这对于陆军总部的规划、计划、预算与执行业务流程十分重要,能够提高战略预测分析能力,在计划需求与平衡资源之间需求最佳结合,有效降低成本并减少资源浪费。

由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接到自适应规划与执行系统;另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接到国防部相关项目管理系统,在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。

[责任编辑:蒋佩华]

军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划,以及在此基础上的《作战指挥官计划》。

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战略实施

战略实施是旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施,分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面,主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展,也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言,主要是其三个军种部,分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。