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建设与发展:美国陆军战略管理的过程与本质

海军能力发展流程是一个基于能力的评估流程,用于发展海军战争一体化能力计划,旨在将战略指南与作战概念转化为具体的作战能力。其中,一体化能力计划用于对作战能力进行设计,以服务于海军的“战争投资战略”。一体化战略的产品以及资源倡议方的计划与分析将成为倡议计划提案以及传送一体化能力计划中确定的作战能力所需的具体系统。这些系统将通过国防采办系统获取。

前言

摘要:美国陆军战略管理是国防战略管理的重要组成部分,并随着国防战略管理的发展而不断改善。经历了长期的战略管理实践,美国陆军形成了完备的战略管理体系,不仅将自身的战略评估、指导、规划、实施与控制等环节与国防战略管理流程保持有效对接,还促进了本军种力量建设从战略、概念到能力的有序转化。

当前,海军能力委员会评估并签署所有海军联合能力集成与发展文件,包括海军基于能力评估的启动与结果。海军能力委员会以及资源与需求评估委员会建议批准所有的作战需求,包括关键性能参数。由于美国海军使用基于能力的途径来明确、发展与生成技术合理的、可持续的以及可负担起的军事能力。因此,这一途径能够有效整合海军能力发展流程以及联合能力集成与发展系统,以提高现有的并发展新的作战能力。目前,美国海军能力发展流程主要在参联会联合能力集成与发展系统的指导下,通过基于能力评估、能力发展以及能力生成三个阶段来确定并对本军种能力缺口进行优先排序,并集成海军条令、组织、训练、物资、领导与教育、人员与设施方案。

“战略致胜”,不言而喻。由于战略所具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

关键词:美国陆军 战略管理 战略

一、基于能力评估

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

“战略致胜”,不言而喻。由于“战略”具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

海军基于能力评估由海军能力委员会确定本军种的评估初始化流程。基于能力评估并不寻求解决缺口,而是强调识别问题与评估风险,这是因为国防部要求能力发展首先必须确定是否应该采取行动缓解不可接受的缺口/风险。基于能力评估还必须考虑到可能的解决方案以指导下一步的行动。这些行动包括条令、组织、训练、物资、领导与教育、人员、设施以及政策的发展方案;初始能力文件;或者两者皆有。初始能力文件对基于能力评估结果进行了汇总。当基于能力评估确定需要物质解决方案以填补能力缺口时,倡议方发展初始能力文件。条令、组织、训练、物资、领导与教育、人员、设施以及政策变更建议要运用文件说明能力缺口能够使用非物质解决方案填补,并详细说明这些解决方案,同时还要确定行动、主要职责办公室、成本以及完成时间表。条令、组织、训练、物资、领导与教育、人员、设施以及政策变更建议的发展可以直接紧跟在基于能力评估之后实施,或者可以在初始能力文件批准之后进行。

一是自格兰特之后,艾森豪威尔由军转政,军事与政治经验均十分丰富,他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫,运用到政府管理和国家治理当中,并将治国理政与国防建设紧密联系在一起,进而提升了美军战略管理的综合水平。

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

基于能力评估完成后要将评估结果简报提交给海军能力委员会。这一简报主要描述评估的使命与军事问题;确定要完成以满足使命目标的任务;确定所需能力;评估当前或计划中的部队满足能力需求的方式;推荐可能的解决能力缺口的非物质解决方案;以及建议可能的物质途径。

二是麦克纳马拉在1961年出任国防部长期间,运用企业化管理思想来改革国防部的运转模式,并初步形成了沿用至今的“规划、计划与预算系统”流程。麦克纳马拉原是福特公司总裁,具有成熟的商业经验,他的这一做法为美国国家经济发展与国防军事建设提供一条有效的协调发展路径,增强了军民融合的广泛性与可行性。

一是自格兰特1之后,艾森豪威尔2由军转政,军事与政治经验均十分丰富,他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫,运用到政府管理和国家治理当中,并将治国理政与国防建设紧密联系在一起,进而提升了美军战略管理的综合水平。

二、能力发展

三是安德鲁·马歇尔于1971年担任国防部净评估办公室主任后,随着其“净评估方法”在美国各军事部门及情报部门长达数十年的广泛使用,净评估方法及战略评估模式,深深地影响着美军战略分析人员的“思维模式”,对美军战略平衡研究、战略分析方法,甚至武器装备的发展战略都有着深远的影响。

二是麦克纳马拉3在1961年出任国防部长期间,运用企业化管理思想来改革国防部的运转模式,并初步形成了沿用至今的“规划、计划与预算系统”4流程。麦克纳马拉原是福特公司总裁,具有成熟的商业经验,他的这一做法为美国国家经济发展与国防军队建设提供一条有效的协调发展路径,增强了军民融合的广泛性与可行性。5

海军能力发展阶段通过参考源头的初始能力文件以及其它顶层条令、组织、训练、物资、领导与教育、人员、设施以及政策变更需求,将系统集融合成有效的能力,以制定海军能力发展文件。海军能力发展文件概述了海军发展全部或完整能力的总体战略。依据海军未来计划的采办目录层级,海军计划倡议方必须确保能力发展文件集中了必须的建议计划信息,以发展一个或多个可负担的能力增量。这些能力是有用的、可支持的并能够被有效发展、生成或获取以及部署与维持。海军能力发展文件是倡议方明确权威、可衡量以及可测试能力的主要手段,作战人员需要这些能力支持采办计划中的设计与制造发展。

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

三是安德鲁·马歇尔6于1971年担任国防部净评估办公室主任后,随着其“净评估方法”在美国各军事部门及情报部门长达数十年的广泛使用,净评估方法7及战略评估模式,深深地影响着美军战略分析人员的“思维模式”,对美军战略平衡研究、战略分析方法,甚至是武器装备的发展战略都有着深远的影响。8

此外,海军通常运用替代方案分析来通常引领能力发展文件的发展。替代方案分析与能力发展可以并行发展与更新。由于最终的能力发展文件应该与替代方案分析结果保持一致,所有替代方案的结果应该有效的包含在能力发展文件之中,以允许能力发展文件单独确认。如此一来,能力发展文件中的最低可接受的作战需求与目标将与计划启动替代方案分析结果保持一致。

本文以美国陆军战略管理的过程为例,主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述,文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》9确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

三、能力生成

一、美军战略管理的内涵

本文以美国陆军战略管理的过程为例,主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述,文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

海军能力生成阶段专注于特定采办计划的生成结果的特性以及单个增量的数额,并在这种预计能力增量已经在设计与制造发展期间被充分确定能够用于生成时,发布海军能力生成文件。计划倡议方必须确保能力生成文件得到确认并批准。

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如,
2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展做出了展望。

一、美军战略管理的内涵

值得注意的是,美国海军认为,对于信息技术系统而言,需要通过软件开发并与现有商业硬件进行集成,来提供海军所需的能力。因此,美国海军采取软硬件技术嵌入计划这种渐进式的采办途径,来发展与集成自身的信息系统。这种技术嵌入途径是海军特有的自适应能力发展方式,被联合参谋部描述为“信息技术盒”。在技术嵌入途径中,海军计划可以在单个新能力发展文件中描述6-8年内的有计划的能力演化,以确保计划的可预见性与可操作性。

在相关文件的描述中,美军认为,战略管理决策流程则是由“规划、计划、预算与执行”以及联合战略规划系统构成,其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展,以更好的实现战略目标;战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵,并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如,
2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展也做出了展望。10

[责任编辑:蒋佩华]

从以上的描述中,我们可以总结出美军战略管理的内涵,即“以美国特有的战略文化为背景,对外部风险和内部资源进行独立评估,确立国家战略目标,明确作战能力需求,通过制定军种的一揽子解决方案(条令、组织结构、训练、装备、领导力、人员、设施等七个方面),衔接认知与行动,以国家战略目标为中心进行军队发展建设,并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”

在相关文件的描述中,美军认为,战略管理决策流程由“规划、计划、预算与执行”以及联合战略规划系统构成,其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展,以更好的实现战略目标;战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵,并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”11

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此外,我军2011版《中国人民解放军军语》将“战略管理”解释为“军队高层领导机关对军队建设发展全局实施的计划、组织、协调、控制等的一系列活动。内容包括战略预测、战略规划、战略评估等。”

从以上的描述中,我们可以总结出美军战略管理的内涵,即“以美国特有的战略文化为背景,对外部风险和内部资源进行独立评估,确立国家战略目标,明确作战能力需求,通过制定军种的一揽子解决方案(条令、组织结构、训练、装备、领导力、人员、设施等七个方面),衔接认知与行动,以国家战略目标为中心推动军队发展建设,并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”

总体而言,我军的解释比较抽象,便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

此外,我军2011版《中国人民解放军军语》将“战略管理”解释为“军队高层领导机关对军队建设发展全局实施的计划、组织、协调、控制等的一系列活动。内容包括战略预测、战略规划、战略评估等。”

二、美军战略管理的过程

总体而言,我军的解释比较抽象,虽便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

美军战略管理过程由四个循环的步骤组成:第一步是战略评估,用于生成战略目标需求与作战能力需求;第二步是战略指导,用于确立战略目标;第三步是战略规划,用于制定解决方案模型;第四步是战略实施,用于分解并合成作战能力需求。其中,战略指导与战略规划构成了战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略,而战略评估与战略实施则促进了兵力运用。这四个阶段不断循环,有效推动了战略管理的持续进行。在战略管理的过程之中,始终贯穿着“管理控制”。如图1所示。

二、美军战略管理的过程

图片 1图1
美军战略管理的四个循环步骤

美军战略管理过程由四个循环的步骤组成:第一步是战略评估,用于生成战略目标需求与作战能力需求;第二步是战略指导,用于确立战略目标;第三步是战略规划,用于制定解决方案模型;第四步是战略实施,用于分解并集成作战能力需求。其中,战略指导与战略规划构成了完整的战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略,而战略评估与战略实施则促进了兵力的生成与运用。这四个阶段不断循环,有效推动了战略管理的持续进行。在战略管理的过程之中,始终贯穿着“管理控制”。12如图1所示。

战略评估

图片 2图1
美军战略管理的四个循环步骤

战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言,“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量,包括对比己方的实力和优势,找到敌人的漏洞和薄弱环节。

战略评估

经多年的发展,美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。在国家层面,美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代,每隔五年发布一份的,预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告,就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估,往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面,美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估,最后才能确定美国国家层面的需求,为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。在国防部层面,通过战略环境评估,以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务,对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求,从而形成了国防部层面的作战需求,并对军事安全提出要求。在参联会层级,通过对作战环境的评估,细化作战能力目标,对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。美军联合出版物JP2-01.3《联合作战环境情报准备》认为,作战环境全方位视角应包括各个不同的作战域及信息环境(包括网络空间,也包括敌、我及中立国的政治、军事、经济、社会、信息与基础设施等体系,以及涉及特定联合作战的从属体系。美参联会自2008年以来定期对联合作战环境进行评估,为联合部队建设提供指导。2016年7月16日,参联会联合力量发展部出版了题为《联合作战环境2035——纷争与动荡环境中的联合武装力量》的评估报告。报告分析阐述了未来的安全环境,并据此预测推断联合武装力量在今后可能发生的武装冲突中所面临的情况及需进行的准备工作。为此,报告对可能促使安全环境发生变化的总体条件因素进行了判断,探讨了各种变化之间的交织和互动对未来战争的特性将造成哪些影响,并构建了用于研究分析联合武装力量使命任务内容及其随时间推移发展变化总体框架。此外,报告还阐释了用于研究冲突和战争所发生的变化将如何影响未来联合武装力量应具备的作战能力和应采用的行动方式。

战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言,“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量,包括对比己方的实力和优势,找出敌人的漏洞和薄弱环节。

战略指导

经过多年的发展,美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。在国家层面,美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代以来,每隔五年发布一份预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告,就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估,往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面,美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估,最后才能确定美国国家层面的需求,为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。在国防部层面,通过战略环境评估,以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务,对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求,从而形成了国防部层面的作战需求,并对军事安全提出要求。在参联会层级,通过对作战环境的评估,细化作战能力目标,对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。美军联合出版物JP2-01.3《联合作战环境情报准备》认为,作战环境全方位视角应包括各个不同的作战域及信息环境(包括网络空间,也包括敌、我及中立国的政治、军事、经济、社会、信息与基础设施等体系,以及涉及特定联合作战的从属体系。美参联会自2008年以来定期对联合作战环境进行评估,为联合部队建设提供指导。2016年7月16日,参联会联合力量发展部出版了题为《联合作战环境2035——纷争与动荡环境中的联合武装力量》的评估报告。报告分析阐述了未来的安全环境,并据此预测推断联合武装力量在今后可能发生的武装冲突中所面临的情况以及需要进行的准备工作。为此,报告对可能促使安全环境发生变化的总体条件因素进行了判断,探讨了各种变化之间的交织和互动对未来战争的特性将造成哪些影响,并构建了用于研究分析联合武装力量使命任务内容及其随时间推移发展变化总体框架。此外,报告还阐释了用于研究冲突和战争所发生的变化将如何影响未来联合武装力量应具备的作战能力和应采用的行动方式。

战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过《国家安全战略》,并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南,为国防发展与军力运用提供最高战略指南,《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容;二是国防部部长签发的《国防战略》,该战略涉及的是国家防卫能力建设,由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向;三是由参谋长联席会议负责制定的《国家军事战略》,其重点是军队能力建设和设计联合作战方针,参联会主席大致每两年向国会提交一份,内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段,对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求;四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的《统一指挥计划》,作为战略到战役层面链接指导的《军队使用指南》发展计划的《军队发展指南》。

战略指导

在以上战略指南文件指导下,各战区司令根据国家安全与外交政策目标,拟制战区战略与战役计划;各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如图2所示,在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。

战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过《国家安全战略》13,并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南,为国防发展与军力运用提供最高战略指南,《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容;二是国防部部长签发的《国防战略》14,该战略涉及的是国家防务能力建设,由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向;三是由参谋长联席会议负责制定的《国家军事战略》,15其重点是支持军队能力建设和制定联合作战方针,参联会主席大致每两年向国会提交一份16,内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段,对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求;四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的《统一指挥计划》,作为战略到战役层面链接指导的《军队使用指南》发展计划的《军队发展指南》。

图片 3图2
国家战略指导系统框架

在以上战略指南文件的指导下,各战区司令根据国家安全与外交政策目标,拟制战区战略与战役计划;各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如图2所示,在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。

战略规划

图片 4图2
国家战略指导系统框架

按照管理学定义,战略规划是指一个定义组织战略或方向,制定有关分配组织资源的决策,以实现组织战略的组织过程,旨在细化国家战略目标,分为力量运用规划和力量发展规划。

战略规划

如图3所示,在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,这个系统是美军军事战略规划的实施层核心。

按照管理学定义,战略规划是指一个定义组织战略或方向,制定有关分配组织资源的决策,以实现组织战略的组织过程,旨在细化国家战略目标,分为力量运用规划和力量发展规划。

图片 5图3
联合战略规划系统流程

如图3所示,在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,也是美军军事战略规划的实施层核心。

根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件:一是国家军事战略,参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见,国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划、计划、预算与执行”系统三是参谋长联席会议主席计划建议,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导性;四是联合战略能力计划,根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划,战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中,联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”,就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI
3110.01
《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成;五是参联会主席计划评估,是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局负责进行。

图片 6图3
联合战略规划系统流程

由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接到自适应规划与执行系统;另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接到国防部相关项目管理系统,在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。

根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件:一是国家军事战略,该文件提供国家军事力量的总体性目标、途径与手段,为国家安全战略与国防战略提供手段支撑。二是联合规划文件,参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见;国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划、计划、预算与执行”系统。三是参谋长联席会议主席计划建议,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点,旨在为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导范围。四是联合战略能力计划,该文件根据国家军事战略来指导战区作战司令官完成战略规划;战区司令官将与国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中;联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”,就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和适应性规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI
3110.01
《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成。五是参联会主席计划评估,是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺序。该工作是由参联会下属的兵力结构、资源和评估局负责进行。

军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划,以及在此基础上的《作战指挥官计划》。

由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接适应性规划与执行系统。另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接国防部相关项目管理系统;在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。

战略实施

军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划,以及在此基础上的《作战指挥官计划》。

战略实施是旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施,分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面,主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展,也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言,主要是其三个军种部,分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。

战略实施

管理控制

战略实施旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施,分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面,主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展,也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言,主要是其三个军种部,分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例,介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。

美国国防部为提高战略管理的实际效能,在四个循环的步骤之中始终将管理控制贯穿于其中。其主要措施有:

管理控制

一是通过制定年度《战略管理规划》,明确国防部战略管理总的方向以及达成战略目标的途径,在国防部业务职能的范围内,通过确定国防部业务领域的目标、方案、成果、绩效评估以及指导原则,来协调并改善战略管理水平。

美国国防部为提高战略管理的实际效能,在四个循环的步骤之中始终将管理控制贯穿于其中。其主要措施有:

二是通过建立一个有效的战略管理管理框架,对战略管理体系进行控制,确保国防部战略管理目标和措施的落实,并使其正常运转,使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理,都实现了有章可循、有据可依。如图4所示,由国防部常务副部长担任的首席管理官总体负责国防部战略管理工作,由副首席管理官负责包括制定《战略管理规划》在内的战略管理具体事务,军种部和国防部各业务局负责实施《战略管理规划》的关键方案并向副首度管理官汇报进展。

一是通过制定年度《战略管理规划》18,明确国防部战略管理总的方向以及达成战略目标的途径,在国防部业务职能的范围内,通过确定国防部业务领域的目标、方案、成果、绩效评估以及指导原则,来协调并改善战略管理水平。

图片 7图4
美国国防部战略管理架构

二是通过建立一个有效的战略管理管理框架,对战略管理体系进行控制,确保国防部战略管理目标和措施的落实,并使其正常运转,使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理,都实现了有章可循、有据可依。如图4所示,由国防部常务副部长担任的首席管理官总体负责国防部战略管理工作,由副首席管理官负责包括制定《战略管理规划》在内的战略管理具体事务,军种部和国防部各业务局负责实施《战略管理规划》的关键方案并向副首席管理官汇报进展。

三是组成三个不同层级的战略管理决策组织机构,通过定期或不定期会议的形式,督促和检查国防部战略管理各项工作的有序实施,如图5所示,防务高层领导会议由国防部部长主持,每年召开两次,讨论最高层次的议题和优先目标,并为部长在国防部战略指导思想上提供建议和帮助,该会议的执行主席是联合参谋部主任,他与国防部负责政策的副部长一道制定会议议程;高层领导人检查小组由国防部长决定是否召开,讨论广泛的与各部门有关的战略主题,这些部门包括:国防部办公厅、各军种部、作战司令部以及跨部门的组织,该小组的执行主席是参联会副主席;国防部常务副部长咨询工作小组每周召开一次会议,在国防部改进管理、业务转型和运行相关问题上提供建议和帮助,并提供战略层次上的协调,计划、规划、预算和执行系统的集成以及评估活动,该小组的执行主席是参联会副主席。

图片 8图4
美国国防部战略管理架构

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美国国防部战略管理体制成员及日常会议

三是组成三个不同层级的战略管理决策组织机构,通过定期或不定期会议的形式,督促和检查国防部战略管理各项工作的有序实施,如图5所示,防务高层领导会议由国防部部长主持,每年召开两次,讨论最高层次的议题和优先目标,并为部长在国防部战略指导思想上提供建议和帮助。该会议的执行主席是联合参谋部主任,他与国防部负责政策的副部长一道制定会议议程。高层领导人检查小组由国防部长决定是否召开,讨论广泛的与各部门有关的战略主题,这些部门包括:国防部办公厅、各军种部、作战司令部以及跨部门的组织,该小组的执行主席是参联会副主席。国防部常务副部长咨询工作小组每周召开一次会议,在国防部改进管理、业务转型和运行相关问题上提供建议和帮助,并提供战略层次上的协调,计划、规划、预算和执行系统的集成以及评估活动。

除了上述三个组织外,美国国防部扩大了防务业务系统管理委员会的职权范围,该委员会是2005财年《国防授权法案》建立的,该委员会负责监控整个国防部业务运行的执行情况,包括提供战略指导思想、计划以及建立执行目标和措施等,其执行主席是国防部负责业务转型的副部长首席帮办,该委员会每月召开一次会议,对超过100万美元的业务系统投资负责,审核所有对防务业务系统提出的预算请求。

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美国国防部战略管理体制成员及日常会议