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美国2017财年国防授权法案述评:美军战略体系的调整

美国2017财年国防授权法案是奥巴马总统任内签署的最后一个国防授权法案。该法案出台的背景有两个值得关注之处:一方面,美军在对1986年国防部改组法案颁布30周年以来的经验教训进行了全面总结之后,需要赋予国防部新的战略任务与使命;另一方面,美军即将迎来1947年国家安全法案正式实施70周年的历史时刻,需要进一步明确并加强国家安全战略对国防与军队建设的指导作用。同时,美军一直认为,国家安全战略、国防战略以及国家军事战略分别提供战略体系中的目标、途径与手段。为此,美国2017财年国防授权法案,在以上两个方面的基础上,对美国国家军事战略也做出了相应调整与补充,以利于为战略目标与途径提供强有力的支撑,从而使战略体系保持协调与平衡。

 

摘要:美国陆军战略管理是国防战略管理的重要组成部分,并随着国防战略管理的发展而不断改善。经历了长期的战略管理实践,美国陆军形成了完备的战略管理体系,不仅将自身的战略评估、指导、规划、实施与控制等环节与国防战略管理流程保持有效对接,还促进了本军种力量建设从战略、概念到能力的有序转化。

1、精简国家安全委员会系统,以提高国家安全委员会的工作效率

美国2017财年国防授权法案是奥巴马总统任内签署的最后一个国防授权法案。该法案出台的背景有两个值得关注之处:一方面,美军在对1986年国防部改组法案颁布30周年以来的经验教训进行了全面总结之后,需要赋予国防部新的战略任务与使命;另一方面,美军即将迎来1947年国家安全法案正式实施70周年的历史时刻,需要进一步明确并加强国家安全战略对国防与军队建设的指导作用。同时,美军一直认为,国家安全战略、国防战略以及国家军事战略分别提供战略体系中的目标、途径与手段。为此,美国2017财年国防授权法案,在以上两个方面的基础上,对美国国家军事战略也做出了相应调整与补充,以利于为战略目标与途径提供强有力的支撑,从而使战略体系保持协调与平衡。

关键词:美国陆军 战略管理 战略

2017财年国防授权法案对美国国家安全委员会的职能、机制进行了简化,以使国家安全委员的运行更加顺畅。

 

“战略致胜”,不言而喻。由于“战略”具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

首先,2017财年国防授权法案对国家安全委员会的职能进行了重新表述。原美国法典第50卷第3021节对国家安全委员会的职能表述的较为笼统,层次不清,不便于理解与执行。修订后的职能表述首先就并明确指出,“国家安全委员会的职能要与总统的指示保持一致”。在此基础上,明确列出了三项职能:一是在与国家安全相关的内政、外交以及军事领域向总统提出一体化的建议,以确保武装力量与联邦政府的其他部门在涉及国家安全的事务上进行高效合作;二是针对与国家现实和潜在军事力量有关的国家目标、义务及风险进行评估与评价,并据此向总统提供建议;三是就美国政府各部门及机构共同关切的与国家安全相关的事务提出政策上的建议。

1、精简国家安全委员会系统,以提高国家安全委员会的工作效率

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

其次,在机构设置上,2017财年国防授权法案对国家安全委员会的主要成员、出席与参加成员以及参谋成员进行了简化。新法案不仅取消了国家安全委员会原先设置的“低烈度冲突委员会”、“国外情报委员会”、“跨国威胁委员会”、“预防大规模毁伤武器扩散与恐怖主义协调官”等机构与职位,还规定通过任命、选派、服务合同或者来自其他参谋机构的专业参谋成员人数不超过200人,并且经过18个月的过渡期后,专业参谋人员的总数将不超过150人。取消以上机构和职位并精简人员,可以使国家安全委员会避免忙于具体行政事务之中,从而将时间精力专注于国家安全的优先事项。

2017财年国防授权法案对美国国家安全委员会的职能、机制进行了简化,以使国家安全委员的运行更加顺畅。

一是自格兰特1之后,艾森豪威尔2由军转政,军事与政治经验均十分丰富,他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫,运用到政府管理和国家治理当中,并将治国理政与国防建设紧密联系在一起,进而提升了美军战略管理的综合水平。

第三,2017财年国防部授权法案还取消了对国家情报总监、国家药品控制政策主管、参谋长联席会议主席或副主席在国家安全委员会中的职责表述。同时规定总统主持国家安全委员会,总统缺席的情况下,总统指定一名国家安全委员会成员主持召开。而且委员会设置一个由总统任命的文官执行部长领导下的参谋机构。参谋机构要与总统指示保持一致,执行部长任命并确定履行委员会职能所必须的参谋人员及其酬劳。这种简政放权的机构设置可以形成有效的激励机制,防止人浮于事,进而提高工作效率。

首先,2017财年国防授权法案对国家安全委员会的职能进行了重新表述。原美国法典第50卷第3021节(1947年国家安全法案第101节)对国家安全委员会的职能表述的较为笼统,层次不清,不便于理解与执行。修订后的职能表述首先就并明确指出,“国家安全委员会的职能要与总统的指示保持一致”。在此基础上,明确列出了三项职能:一是在与国家安全相关的内政、外交以及军事领域向总统提出一体化的建议,以确保武装力量与联邦政府的其他部门在涉及国家安全的事务上进行高效合作;二是针对与国家现实和潜在军事力量有关的国家目标、义务及风险进行评估与评价,并据此向总统提供建议;三是就美国政府各部门及机构共同关切的与国家安全相关的事务提出政策上的建议。

二是麦克纳马拉3在1961年出任国防部长期间,运用企业化管理思想来改革国防部的运转模式,并初步形成了沿用至今的“规划、计划与预算系统”4流程。麦克纳马拉原是福特公司总裁,具有成熟的商业经验,他的这一做法为美国国家经济发展与国防军队建设提供一条有效的协调发展路径,增强了军民融合的广泛性与可行性。5

第四,2017财年国防授权法案保留了国际宗教自由的特别顾问这一职位及其职能表述。这既反映出美军宗教问题可能会严重影响国家安全有非常清醒的认识,也表明美国国家安全委员会应对宗教问题的务实态度。

其次,在机构设置上,2017财年国防授权法案对国家安全委员会的主要成员、出席与参加成员以及参谋成员进行了简化。新法案不仅取消了国家安全委员会原先设置的“低烈度冲突委员会”、“国外情报委员会”、“跨国威胁委员会”、“预防大规模毁伤武器扩散与恐怖主义协调官”等机构与职位,还规定通过任命、选派、服务合同或者来自其他参谋机构的专业参谋成员人数不超过200人,并且经过18个月的过渡期后,专业参谋人员的总数将不超过150人。取消以上机构和职位并精简人员,可以使国家安全委员会避免忙于具体行政事务之中,从而将时间精力专注于国家安全的优先事项。

三是安德鲁·马歇尔6于1971年担任国防部净评估办公室主任后,随着其“净评估方法”在美国各军事部门及情报部门长达数十年的广泛使用,净评估方法7及战略评估模式,深深地影响着美军战略分析人员的“思维模式”,对美军战略平衡研究、战略分析方法,甚至是武器装备的发展战略都有着深远的影响。8

第五,2017财年国防授权法案对2016财年国防授权法案进行了技术修订,要求对国家安全战略正式流程进行独立研究,主要研究负责实施战略规划的职员工作能力,以及审查国会如何加入国家安全委员会的战略规划流程。新法案还规定年度国家安全战略有保密与非保密两个版本,保密版本要提交给国会,但可以包含一个非保密概要。这保证了国家安全战略的能够同时发挥对内战略指导与对外战略传播的双重作用,

第三,2017财年国防部授权法案还取消了对国家情报总监、国家药品控制政策主管、参谋长联席会议主席或副主席在国家安全委员会中的职责表述。同时规定总统主持国家安全委员会,总统缺席的情况下,总统指定一名国家安全委员会成员主持召开。而且委员会设置一个由总统任命的文官执行部长领导下的参谋机构。参谋机构要与总统指示保持一致,执行部长任命并确定履行委员会职能所必须的参谋人员及其酬劳。这种简政放权的机构设置可以形成有效的激励机制,防止人浮于事,进而提高工作效率。

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》9确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

第六,为确保目标与途径的相协调,并促使国防部能够为国家安全战略提供强有力的支撑,在2016财年国防授权法案对国家安全战略规划流程中有关国防部的事项进行全面审查与分析的基础上,2017财年国防授权法案又增加了新的内容,要求对国防部负责实施战略规划的职员的能力与限制进行分析,并包括就通过训练、教育以及职业管理来提高职员能力提出建议。

第四,2017财年国防授权法案保留了国际宗教自由的特别顾问这一职位及其职能表述。这既反映出美军宗教问题可能会严重影响国家安全有非常清醒的认识,也表明美国国家安全委员会应对宗教问题的务实态度。

本文以美国陆军战略管理的过程为例,主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述,文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

2、将国防战略纳入法制化正轨,为美军提供清晰的战略途径

第五,2017财年国防授权法案对2016财年国防授权法案进行了技术修订,要求对国家安全战略正式流程进行独立研究,主要研究负责实施战略规划的职员工作能力,以及审查国会如何加入国家安全委员会的战略规划流程。新法案还规定年度国家安全战略有保密与非保密两个版本,保密版本要提交给国会,但可以包含一个非保密概要。这保证了国家安全战略的能够同时发挥对内战略指导与对外战略传播的双重作用,

一、美军战略管理的内涵

从严格意义上来讲,美军历史上只在2004年与2008年发布过正式的《国防战略》。这主要是因为虽然美国法律上也使用“国防战略”一词,如美国法典第50卷第118节“防务战略审查”第a条明确规定,要“描述”出一份国防战略,以支持总统最新的国家安全战略。但美国并没有像以法律形式对国家安全战略做出明文规定那样,在法律上明确要求发布一份国防战略。这也导致长期以来国防战略对于美军而言并非名正言顺。为弥补这一空白,2017财年国防授权法案对美国法典第10卷第113节中关于国防战略的内容进行规定,即国防部长要周期性的每隔四年并在所在年份的一月向总统提交支持总统最近的国家安全战略的国防战略。而且,国防部长在准备每一个国防战略时应向参联会主席寻求军事建议及帮助。每个国防战略应向国会提交一个保密版本以及一个非保密概要。这表明美军的国防战略步入了法制化的正轨,战略途径将得到不断明确。

第六,为确保目标与途径的相协调,并促使国防部能够为国家安全战略提供强有力的支撑,在2016财年国防授权法案对国家安全战略规划流程中有关国防部的事项进行全面审查与分析的基础上,2017财年国防授权法案又增加了新的内容,要求对国防部负责实施战略规划的职员的能力与限制进行分析,并包括就通过训练、教育以及职业管理来提高职员能力提出建议。

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如,
2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展也做出了展望。10

首先,新法案规定了每个国防战略包含的主要内容:国防部的优先任务,以及预想的力量规划方案及架构。预想的战略环境,包括美国及其盟友所面临的由国家或非国家行为主体产生的最为关键且长期的威胁,以及国防部为应对这些威胁并提供给国家防务的战略。国防部长指导国防部将如何对威胁与具体任务进行优先等级排序、如何部署并缓解风险以及如何进行资源投资的战略框架。武装力量完成使命的职责与任务,以及其他政府机构、盟友及国际合作伙伴所提供的预设作用与能力。支援国防战略所需的力量规模、结构、力量态势、防务能力、力量战备、基础设施、体制编制、人员、技术创新以及防务计划的其他要素。国防部依据战略框架在下一个五年周期内在防务能力、力量体系、力量战备、力量态势以及技术创新方面所进行的投资。

 

在相关文件的描述中,美军认为,战略管理决策流程由“规划、计划、预算与执行”以及联合战略规划系统构成,其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展,以更好的实现战略目标;战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵,并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”11

其次,新法案规定了国防战略的发布时机。新法案规定总统选举之后的一年,新总统应该任命一位新的国防部长,国防部长应尽可能在参议院同意总统的任命后就提交一份国防战略。在国防部长不提供国防战略的每个年份的二月,部长应向国会防务委员会提交一份对当前国防战略的评估报告,内容包括对国防部当前所执行战略的评估,以及假定、政策或其他因素变化所导致的是否需要对战略进行修订的评估。

 

从以上的描述中,我们可以总结出美军战略管理的内涵,即“以美国特有的战略文化为背景,对外部风险和内部资源进行独立评估,确立国家战略目标,明确作战能力需求,通过制定军种的一揽子解决方案(条令、组织结构、训练、装备、领导力、人员、设施等七个方面),衔接认知与行动,以国家战略目标为中心推动军队发展建设,并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”

第三,新法案对国防战略的执行做出了明确要求,指出部长在参联会主席的建议下,向各军种部长、军种参谋长、联合及具体作战司令部指挥官以及所有国防机构、地区国防机构的领导,提供书面指南,以供他们在指导各自力量发展时作好准备并对自身的计划建议与预算意见进行审查。指南内容包括:国家安全利益与目标;国防部优先军事使命,包括预想的力量规划与结构;支援国防战略所需的力量规模、结构、力量态势、防务能力、力量战备、基础设施、体制编制、人员、技术创新以及防务计划的其他要素。国防部依据战略框架在下一个五年周期内在防务能力、力量体系、力量战备、力量态势以及技术创新方面所进行的投资;已投送的可有效用于这一时期内的建议与意见的资源水平;以及对国防战略及支持战略所需的预想的讨论。

2、将国防战略纳入法制化正轨,为美军提供清晰的战略途径

此外,我军2011版《中国人民解放军军语》将“战略管理”解释为“军队高层领导机关对军队建设发展全局实施的计划、组织、协调、控制等的一系列活动。内容包括战略预测、战略规划、战略评估等。”

同时,新法案要求在执行指南时,部长在总统的批准下,与参联会主席协商后,每两年或根据需要更频繁的向参联会主席提供书面政策指南,以供其准备紧急计划并对计划进行评估,包括为在国家紧要事件或灾难事件中为民事当局提供支援、国土防御以及为民事当局提供军事支援的计划。这些指南应该包括力量运用指南,内容涉及具体的力量层级,以及投送可有效用于这一时期内的这些计划的具体支援资源水平。任何一个公历年份,不迟于2月15日,国防部长要将每份书面指南的详细简本以保密版本的形式提交给国会,并在其中对这些指南进行简述。

 

总体而言,我军的解释比较抽象,虽便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

第四,2017财年国防授权法案规定成立美国国防战略委员会,旨在对美国国防战略进行审查并提出建议。国防委员会共12名成员,3名由众议院军事委员会主席任命,3名由众议院军事委员会少数成员高级代表任命,3名由众议院军事委员会主席任命,3名由参议院军事委员会少数成员高级代表任命。两院军事委员会主席与两院军事委员会少数成员高级代表分别联合任命一名主席、副主席。

从严格意义上来讲,美军历史上只在2004年与2008年发布过正式的《国防战略》。这主要是因为虽然美国法律上也使用“国防战略”一词,如美国法典第50卷第118节“防务战略审查”(新法案已将该节取消)第a条明确规定,要“描述”出一份国防战略,以支持总统最新的国家安全战略。但美国并没有像以法律形式对国家安全战略做出明文规定那样,在法律上明确要求发布一份国防战略。这也导致长期以来国防战略对于美军而言并非名正言顺。为弥补这一空白,2017财年国防授权法案对美国法典第10卷第113节中关于国防战略的内容进行规定,即国防部长要周期性的每隔四年并在所在年份的一月向总统提交支持总统最近的国家安全战略的国防战略。而且,国防部长在准备每一个国防战略时应向参联会主席寻求军事建议及帮助。每个国防战略应向国会提交一个保密版本以及一个非保密概要。这表明美军的国防战略步入了法制化的正轨,战略途径将得到不断明确。

二、美军战略管理的过程

国防战略委员会主要负责以下事项:审查当前的国防战略,包括预想、使命、力量态势与结构,以及与战略相关的战略与军事风险;对战略环境、国家威胁、力量规模与结构、力量战备、力量态势与能力、资源分配以及战略与军事风险进行评估,以向国家提供与国防战略有关的建议。在履行职责时,委员会将得到国防部的完整与及时的合作,国防部主要提供履行职责所需的分析、简报及其他信息。而且国防部长至少任命一位国防部官员或雇员担任国防部与委员会之间的联络员。同时,新法案还指出,不迟于2017年12月1日,委员会应向总统、国防部长、参议院军事委员会、众议院军事委员会就委员会的审查结果、结论及建议提交一份报告。该报告应解决以下问题:战略环境,包括美国面临的威胁,这些威胁可能引发的潜在冲突,安全挑战以及美国的国家安全利益;国防部应为之作好准备的军事使命以及力量规划体系;武装力量履行使命的作用与任务,以及其他美国政府机构与联盟和国际伙伴提供的帮助与能力;力量规划体系、规模及结构、态势与能力、战备、基础设施、体制编制、人员以及支援战略所需的其他防务计划要素;支援战略所需的资源,包括预算建议;与战略相关的风险,包括使命、风险与资源之间的关系与权衡。此外,新法案规定,不迟于2017年6月1日,向众议院与参议院全体成员提交审查与评估情况的简要报告,并包括临时建议的陈述。提交给国会的报告是非保密版本,但可以包括一份保密附录。

首先,新法案规定了每个国防战略包含的主要内容:国防部的优先任务,以及预想的力量规划方案及架构。预想的战略环境,包括美国及其盟友所面临的由国家或非国家行为主体产生的最为关键且长期的威胁,以及国防部为应对这些威胁并提供给国家防务的战略。国防部长指导国防部将如何对威胁与具体任务进行优先等级排序、如何部署并缓解风险以及如何进行资源投资的战略框架。武装力量完成使命的职责与任务,以及其他政府机构、盟友及国际合作伙伴所提供的预设作用与能力。支援国防战略所需的力量规模、结构、力量态势、防务能力、力量战备、基础设施、体制编制、人员、技术创新以及防务计划的其他要素。国防部依据战略框架在下一个五年周期内在防务能力、力量体系、力量战备、力量态势以及技术创新方面所进行的投资。

美军战略管理过程由四个循环的步骤组成:第一步是战略评估,用于生成战略目标需求与作战能力需求;第二步是战略指导,用于确立战略目标;第三步是战略规划,用于制定解决方案模型;第四步是战略实施,用于分解并集成作战能力需求。其中,战略指导与战略规划构成了完整的战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略,而战略评估与战略实施则促进了兵力的生成与运用。这四个阶段不断循环,有效推动了战略管理的持续进行。在战略管理的过程之中,始终贯穿着“管理控制”。12如图1所示。

3、加强国家军事战略的集成能力,以提高战略手段的针对性与风险管理能力

其次,新法案规定了国防战略的发布时机。新法案规定总统选举之后的一年,新总统应该任命一位新的国防部长,国防部长应尽可能在参议院同意总统的任命后就提交一份国防战略。在国防部长不提供国防战略的每个年份的二月,部长应向国会防务委员会提交一份对当前国防战略的评估报告,内容包括对国防部当前所执行战略的评估,以及假定、政策或其他因素变化所导致的是否需要对战略进行修订的评估。

图片 1图1
美军战略管理的四个循环步骤

2017财年国防授权法案对美国法典第10卷第153节中关于国家军事战略的内容进行了修订,并要求国家军事战略及风险评估应该以保密版本的形式提交,但应该包括一个非保密概要。其目的是促使国家军事战略与国家战略目标具备良好一体化集成能力,并最大限度的减少军事战略与作战风险,防止因过度使用军事手段而造成战略目标的偏离。

第三,新法案对国防战略的执行做出了明确要求,指出部长在参联会主席的建议下,向各军种部长、军种参谋长、联合及具体作战司令部指挥官以及所有国防机构、地区国防机构的领导,提供书面指南,以供他们在指导各自力量发展时作好准备并对自身的计划建议与预算意见进行审查。指南内容包括:国家安全利益与目标;国防部优先军事使命,包括预想的力量规划与结构;支援国防战略所需的力量规模、结构、力量态势、防务能力、力量战备、基础设施、体制编制、人员、技术创新以及防务计划的其他要素。国防部依据战略框架在下一个五年周期内在防务能力、力量体系、力量战备、力量态势以及技术创新方面所进行的投资;已投送的可有效用于这一时期内的建议与意见的资源水平;以及对国防战略及支持战略所需的预想的讨论。

战略评估

首先,2017财年国防授权法案重申了参联会主席对国家军事战略所承担的法定职责,进而再度明确了国家军事战略服务于国家战略目标的手段作用,使目标与手段保持步调一致。这些内容包括:一是参联会主席在每个偶数年确定是否准备一项新的国家军事战略,或对先前的战略进行修订以适应新的战略环境;二是参联会主席应向国防部长提供新的国家军事战略或其修订版本,使其能够及时转交给国会,包括及时以报告的形式向国防部长提供结论;三是每个国家军事战略应该基于参联会主席和参联会其他成员以及联合与具体作战司令部指挥官共同进行的全面审查。除以上三点外,新法案还进行了补充,强调每个修订版本应该只满足主席根据评估确定需要修订的最近的国家军事战略的那部分内容。这使得军事战略中修订后的内容能够针对具体问题提供具体应对手段。

同时,新法案要求在执行指南时,部长在总统的批准下,与参联会主席协商后,每两年或根据需要更频繁的向参联会主席提供书面政策指南,以供其准备紧急计划并对计划进行评估,包括为在国家紧要事件或灾难事件中为民事当局提供支援、国土防御以及为民事当局提供军事支援的计划。这些指南应该包括力量运用指南,内容涉及具体的力量层级,以及投送可有效用于这一时期内的这些计划的具体支援资源水平。任何一个公历年份,不迟于2月15日,国防部长要将每份书面指南的详细简本以保密版本的形式提交给国会,并在其中对这些指南进行简述。

战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言,“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量,包括对比己方的实力和优势,找出敌人的漏洞和薄弱环节。

其次,2017财年国防授权法案重新明确了国家军事战略的目标指导依据。除原先指定的总统最新签署的国家安全战略报告、国防部长最新向总统与国会提交的年度国防部长报告以及总统或国防部长发布的其他国家安全或防务战略指南外,新法案还将最新的国防战略与国防部长最近提供的政策指南列入其中。这就确保了每个国家军事战略都能够及时为军队提供所要支撑国家战略目标。

第四,2017财年国防授权法案规定成立美国国防战略委员会,旨在对美国国防战略进行审查并提出建议。国防委员会共12名成员,3名由众议院军事委员会主席任命,3名由众议院军事委员会少数成员高级代表任命,3名由众议院军事委员会主席任命,3名由参议院军事委员会少数成员高级代表任命。两院军事委员会主席与两院军事委员会少数成员高级代表分别联合任命一名主席、副主席。

经过多年的发展,美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。在国家层面,美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代以来,每隔五年发布一份预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告,就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估,往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面,美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估,最后才能确定美国国家层面的需求,为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。在国防部层面,通过战略环境评估,以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务,对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求,从而形成了国防部层面的作战需求,并对军事安全提出要求。在参联会层级,通过对作战环境的评估,细化作战能力目标,对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。美军联合出版物JP2-01.3《联合作战环境情报准备》认为,作战环境全方位视角应包括各个不同的作战域及信息环境(包括网络空间,也包括敌、我及中立国的政治、军事、经济、社会、信息与基础设施等体系,以及涉及特定联合作战的从属体系。美参联会自2008年以来定期对联合作战环境进行评估,为联合部队建设提供指导。2016年7月16日,参联会联合力量发展部出版了题为《联合作战环境2035——纷争与动荡环境中的联合武装力量》的评估报告。报告分析阐述了未来的安全环境,并据此预测推断联合武装力量在今后可能发生的武装冲突中所面临的情况以及需要进行的准备工作。为此,报告对可能促使安全环境发生变化的总体条件因素进行了判断,探讨了各种变化之间的交织和互动对未来战争的特性将造成哪些影响,并构建了用于研究分析联合武装力量使命任务内容及其随时间推移发展变化总体框架。此外,报告还阐释了用于研究冲突和战争所发生的变化将如何影响未来联合武装力量应具备的作战能力和应采用的行动方式。

第三,2017财年国防授权法案简化了国家军事战略的主要内容,使军事战略的手段作用更加简洁突出。新法案指出,每个国家军事战略应该至少包括以下内容:评估影响美国国家安全的战略环境、威胁、机遇及挑战;评估支撑国家目标所需的军事目标、途径及手段;提供一个评估框架,用于评估主席军事战略与作战风险,并用于制定风险缓解选项。制定应对威胁与机遇的军事选择;评估联合部队的能力、性能与资源;在总统与国防部长发布的指南的基础上,为联合部队与全任务部队制定军事指南。与原先的内容相比,新内容不仅更为简单明了,而且为战略目标、手段、风险等要素提供了有效的沟通与协调的基础。

国防战略委员会主要负责以下事项:审查当前的国防战略,包括预想、使命、力量态势与结构,以及与战略相关的战略与军事风险;对战略环境、国家威胁、力量规模与结构、力量战备、力量态势与能力、资源分配以及战略与军事风险进行评估,以向国家提供与国防战略有关的建议。在履行职责时,委员会将得到国防部的完整与及时的合作,国防部主要提供履行职责所需的分析、简报及其他信息。而且国防部长至少任命一位国防部官员或雇员担任国防部与委员会之间的联络员。同时,新法案还指出,不迟于2017年12月1日,委员会应向总统、国防部长、参议院军事委员会、众议院军事委员会就委员会的审查结果、结论及建议提交一份报告。该报告应解决以下问题:战略环境,包括美国面临的威胁,这些威胁可能引发的潜在冲突,安全挑战以及美国的国家安全利益;国防部应为之作好准备的军事使命以及力量规划体系;武装力量履行使命的作用与任务,以及其他美国政府机构与联盟和国际伙伴提供的帮助与能力;力量规划体系、规模及结构、态势与能力、战备、基础设施、体制编制、人员以及支援战略所需的其他防务计划要素;支援战略所需的资源,包括预算建议;与战略相关的风险,包括使命、风险与资源之间的关系与权衡。此外,新法案规定,不迟于2017年6月1日,向众议院与参议院全体成员提交审查与评估情况的简要报告,并包括临时建议的陈述。提交给国会的报告是非保密版本,但可以包括一份保密附录。

战略指导

第四,2017财年国防授权法案对参联会主席的风险评估进行了重点改进。新法案强调,主席风险评估要识别并界定美国利益的军事战略与作战风险,以及执行军事战略使命的军事战略与作战风险。这主要是取消了原先的战略风险与军事风险的提法,而使用军事战略与作战风险的划分方法,使战略、作战这两个层次之间指导与支撑关系更加明确可行。

 

战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过《国家安全战略》13,并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南,为国防发展与军力运用提供最高战略指南,《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容;二是国防部部长签发的《国防战略》14,该战略涉及的是国家防务能力建设,由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向;三是由参谋长联席会议负责制定的《国家军事战略》,15其重点是支持军队能力建设和制定联合作战方针,参联会主席大致每两年向国会提交一份16,内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段,对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求;四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的《统一指挥计划》,作为战略到战役层面链接指导的《军队使用指南》发展计划的《军队发展指南》。

4、结语

3、加强国家军事战略的集成能力,以提高战略手段的针对性与风险管理能力

在以上战略指南文件的指导下,各战区司令根据国家安全与外交政策目标,拟制战区战略与战役计划;各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如图2所示,在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。

美军通过2017财年国防授权法案主动对自身的战略体系进行调整,恰逢美国总统即将换届这一敏感时期。这表明美军早已开始着手对奥巴马任期内的战略经验与教训进行总结,并取得了一定的收获。同时,这也反映出美军正在积极寻求战略创新,为实现国家利益而不断进行自我提高。奥巴马上任伊始就面临着全球反恐战争在道义与经济上的巨大国力消耗、全球金融危机、地区大国崛起等的多重战略压力。因此,奥巴马对美军寄予厚望,希望借助美军的传统战略优势将美国带出战略困境。但是,尽管美军在奥巴马任期内也进行了战略调整,如从伊拉克撤军、推行亚太再平衡等,但这并没有触及到美军战略体系本身,并不能从根本上解决问题。这是因为美军战略体系长期以来形成了机构臃肿、目标多元、方法不当以及手段运用不合理等弊端,这就使得美国即使拥有世界上最强大的军事力量,在维护全球利益时仍是力不从心、疲于奔命。2017财年国防授权法案是美军战略体系调整的转折点,不论是调整的时机还是调整的具体内容都为下届政府制定并执行新的战略提供了便利条件。至于调整后的战略体系能否为美军带来新的突破,这不仅取决于战略体系本身设计的是否合理,还取决于推动战略体系运转的美军高层领导的战略素养。对此,我们将拭目以待。

2017财年国防授权法案对美国法典第10卷第153节(b)中关于国家军事战略的内容进行了修订,并要求国家军事战略及风险评估应该以保密版本的形式提交,但应该包括一个非保密概要。其目的是促使国家军事战略与国家战略目标具备良好一体化集成能力,并最大限度的减少军事战略与作战风险,防止因过度使用军事手段而造成战略目标的偏离。

图片 2图2
国家战略指导系统框架

[责任编辑:蒋佩华]

首先,2017财年国防授权法案重申了参联会主席对国家军事战略所承担的法定职责,进而再度明确了国家军事战略服务于国家战略目标的手段作用,使目标与手段保持步调一致。这些内容包括:一是参联会主席在每个偶数年确定是否准备一项新的国家军事战略,或对先前的战略进行修订以适应新的战略环境;二是参联会主席应向国防部长提供新的国家军事战略或其修订版本,使其能够及时转交给国会,包括及时以报告的形式向国防部长提供结论;三是每个国家军事战略(或更新版本)应该基于参联会主席和参联会其他成员以及联合与具体作战司令部指挥官共同进行的全面审查。除以上三点外,新法案还进行了补充,强调每个修订版本应该只满足主席根据评估确定需要修订的最近的国家军事战略的那部分内容。这使得军事战略中修订后的内容能够针对具体问题提供具体应对手段。

战略规划

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其次,2017财年国防授权法案重新明确了国家军事战略的目标指导依据。除原先指定的总统最新签署的国家安全战略报告、国防部长最新向总统与国会提交的年度国防部长报告以及总统或国防部长发布的其他国家安全或防务战略指南外,新法案还将最新的国防战略与国防部长最近提供的政策指南列入其中。这就确保了每个国家军事战略(或修订版本)都能够及时为军队提供所要支撑国家战略目标。

按照管理学定义,战略规划是指一个定义组织战略或方向,制定有关分配组织资源的决策,以实现组织战略的组织过程,旨在细化国家战略目标,分为力量运用规划和力量发展规划。

第三,2017财年国防授权法案简化了国家军事战略的主要内容,使军事战略的手段作用更加简洁突出。新法案指出,每个国家军事战略(或修订版本)应该至少包括以下内容:评估影响美国国家安全的战略环境、威胁、机遇及挑战;评估支撑国家目标所需的军事目标、途径及手段;提供一个评估框架,用于评估主席军事战略与作战风险,并用于制定风险缓解选项。制定应对威胁与机遇的军事选择;评估联合部队的能力、性能与资源;在总统与国防部长发布的指南的基础上,为联合部队与全任务部队制定军事指南。与原先的内容相比,新内容不仅更为简单明了,而且为战略目标、手段、风险等要素提供了有效的沟通与协调的基础。

如图3所示,在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,也是美军军事战略规划的实施层核心。

第四,2017财年国防授权法案对参联会主席的风险评估进行了重点改进。新法案强调,主席风险评估要识别并界定美国利益的军事战略与作战风险,以及执行军事战略使命的军事战略与作战风险。这主要是取消了原先的战略风险与军事风险的提法,而使用军事战略与作战风险的划分方法,使战略、作战这两个层次之间指导与支撑关系更加明确可行。

图片 3图3
联合战略规划系统流程

 

根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件:一是国家军事战略,该文件提供国家军事力量的总体性目标、途径与手段,为国家安全战略与国防战略提供手段支撑。二是联合规划文件,参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见;国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划、计划、预算与执行”系统。三是参谋长联席会议主席计划建议,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点,旨在为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导范围。四是联合战略能力计划,该文件根据国家军事战略来指导战区作战司令官完成战略规划;战区司令官将与国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中;联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”,就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和适应性规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI
3110.01
《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成。五是参联会主席计划评估,是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺序。该工作是由参联会下属的兵力结构、资源和评估局负责进行。

4、结语

由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接适应性规划与执行系统。另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接国防部相关项目管理系统;在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。

美军通过2017财年国防授权法案主动对自身的战略体系进行调整,恰逢美国总统即将换届这一敏感时期。这表明美军早已开始着手对奥巴马任期内的战略经验与教训进行总结,并取得了一定的收获。同时,这也反映出美军正在积极寻求战略创新,为实现国家利益而不断进行自我提高。奥巴马上任伊始就面临着全球反恐战争在道义与经济上的巨大国力消耗、全球金融危机、地区大国崛起等的多重战略压力。因此,奥巴马对美军寄予厚望,希望借助美军的传统战略优势将美国带出战略困境。但是,尽管美军在奥巴马任期内也进行了战略调整,如从伊拉克撤军、推行亚太再平衡等,但这并没有触及到美军战略体系本身,并不能从根本上解决问题。这是因为美军战略体系长期以来形成了机构臃肿、目标多元、方法不当以及手段运用不合理等弊端,这就使得美国即使拥有世界上最强大的军事力量,在维护全球利益时仍是力不从心、疲于奔命。2017财年国防授权法案是美军战略体系调整的转折点,不论是调整的时机还是调整的具体内容都为下届政府制定并执行新的战略提供了便利条件。至于调整后的战略体系能否为美军带来新的突破,这不仅取决于战略体系本身设计的是否合理,还取决于推动战略体系运转的美军高层领导的战略素养。对此,我们将拭目以待。(作者署名:知远战略与防务研究所)

军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划,以及在此基础上的《作战指挥官计划》。

战略实施

战略实施旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施,分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面,主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展,也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言,主要是其三个军种部,分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例,介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。

管理控制

美国国防部为提高战略管理的实际效能,在四个循环的步骤之中始终将管理控制贯穿于其中。其主要措施有:

一是通过制定年度《战略管理规划》18,明确国防部战略管理总的方向以及达成战略目标的途径,在国防部业务职能的范围内,通过确定国防部业务领域的目标、方案、成果、绩效评估以及指导原则,来协调并改善战略管理水平。

二是通过建立一个有效的战略管理管理框架,对战略管理体系进行控制,确保国防部战略管理目标和措施的落实,并使其正常运转,使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理,都实现了有章可循、有据可依。如图4所示,由国防部常务副部长担任的首席管理官总体负责国防部战略管理工作,由副首席管理官负责包括制定《战略管理规划》在内的战略管理具体事务,军种部和国防部各业务局负责实施《战略管理规划》的关键方案并向副首席管理官汇报进展。

图片 4图4
美国国防部战略管理架构

三是组成三个不同层级的战略管理决策组织机构,通过定期或不定期会议的形式,督促和检查国防部战略管理各项工作的有序实施,如图5所示,防务高层领导会议由国防部部长主持,每年召开两次,讨论最高层次的议题和优先目标,并为部长在国防部战略指导思想上提供建议和帮助。该会议的执行主席是联合参谋部主任,他与国防部负责政策的副部长一道制定会议议程。高层领导人检查小组由国防部长决定是否召开,讨论广泛的与各部门有关的战略主题,这些部门包括:国防部办公厅、各军种部、作战司令部以及跨部门的组织,该小组的执行主席是参联会副主席。国防部常务副部长咨询工作小组每周召开一次会议,在国防部改进管理、业务转型和运行相关问题上提供建议和帮助,并提供战略层次上的协调,计划、规划、预算和执行系统的集成以及评估活动。

图片 5图5
美国国防部战略管理体制成员及日常会议