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美国军政等级制度介绍与分析

一、前言

美国是世界第一军事大国,为现今世界上总体实力最为强大的军队。美国军队由美国陆军、美国海军、美国空军、美国海军陆战队以及美国海岸警卫队所构成。美军现役部队人数146.093万人,其中陆军50万人,海军和空军各35万人,海军陆战队18万人,2016年美国军费高达6220亿美元。

作者:曾甘岩

美国《独立宣言》有言,“人人生而平等,造物主赋予他们若干不可让渡的权利,这些权利包括生命权、自由权和追求幸福的权力”。民主制度所追求的就是人人平等,但行政制度则决定了上级和下属的关系,可以说人与人之间,由权利而得以平等,却因权力而造成不平等;作为社会一份子的人,虽没有贵贱之别,却有高下之分。

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就行政等级制本身而言,自有人类社会以来,始终存在于整个历史发展进程中,而且在未来可预见的时段内,也不会消亡。行政等级制是治国所必须的,也是无政府主义者一直想废除的。西方民主国家经过100多年的工业化发展,政府日渐庞大,等级制度更为森严。本文就美国军政等级和薪金制度作简要分析,引为借鉴。

美军现役部队人数约占总体武装力量的30%。美军共有72.44万文职人员,约占总体武装力量的20%。而美军预备役部队约占总体武装力量的50%。目前在世界各国军队中,雇用文职人员数量最多、文职制度最完善的当属美军。
文职人员是美国武装力量的主要组成部分之一,包括两部分人员:一是在国防部担任高级领导职务的官员,如国防部长、三个军种部部长等,这些人员对确保军队的性质、贯彻文官治军的原则起着重要作用;二是在军队各级机关、部队中从事行政管理、科学研究、技术操作和勤务保障等方面的工作人员。
文职人员按工作性质可分为白领和蓝领两种。前者指从事脑力劳动的人员,担负科研、行政和秘书等工作;后者指从事体力劳动的人员,担负基地设施的维修和保养工作,管理军事设施或在军队所属工厂工作。其主要来源是联邦政府的公职人员、退役军人、应届大学毕业生和社会上志愿在军队服务的其他人员。
他们从事的工作多达一千五百种,按职业大致分为八大类,即科学家与工程师、高级专业人员、行政管理人员、技术人员、技师与技工、秘书与办事员、服务员和勤杂工。军队招收文职人员须经考核后择优录用,并签定工作合同。文职人员的考核、选拔和晋升由国防部和各军种文职人员管理局统一负责组织领导。
近年来,由于兵力削减、部队改组和军队文职化,许多原先由享人承担的工作改由文职人员承担。美军大量雇用文职人单是美军的一大特色之一。这一举措使得部队在不增加军人编制员额的情况下,广泛吸收社会上的专业人才和劳动力为军队服务。文职人员掌握许多军队所需的专业技术,又不像军人那样受服役条件、服役年限和年龄的限制,便于在军队长期工作,使创队能够保留技术骨干,保持有关工作的连续性和稳定性。

文职人员是军队的一个特殊群体,是随着科学技术和武器装备发展,作战力量与保障力量分工日益细化而产生的,被形容为
不扣动扳机的人”。

二、等级与薪金

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文职人员最早起源于西方国家,至今已有200多年历史。早在法国路易十四时期,军队的炮队指挥员和炮手就由文职人员担任。外军文职人员制度经过近年的调整完善,已进入一个相对成熟的发展阶段,呈现出法规体系健全、身份定位清晰、岗位分布广泛、数量规模较大的特点。目前,美军编有文职人员72万人,俄军75万人,印军20万人。

中华人民共和国成立后,1956年6月国务院颁发了《关于工资改革的决定》,将行政级别划分为30个等级制,并与工资等级挂钩。改革开放后,1993年8月国务院颁发了《国家公务员暂行条例》,将公务员等级划分为15级,同时取消了与工资挂钩。2005年4月公布的《中华人民共和国公务员法》第16条,划分出领导职务和非领导职务两个层次,其中领导职务层次按国家、部、厅局、县处、科乡等共划分为10级,也未做出与工资挂钩的相关规定,而是由各地区根据本地经济情况具体操作。由此可见国内等级划分有粗放发展的趋势。

美军文职人员的福利待遇主要由正式报酬、各种补贴等其他福利待遇。美军文职人员的正式报酬略低于军职人员。美军文职人员最低年薪为1.1万余美元,最高为9.7万余美元,文职人员的薪金还会按物价指数涨跌进行调整。除薪金外,美军文职人员还有各种补贴,其中包括:地区补助、加班费、夜勤补助、假日工作补贴、公伤补助、危险补助等。另外,文职人员还享受人寿保险、健康保险、退休金、假期、病假、享受免税购物等多种福利待遇。
美军日常国防建设和对外战争中,每10名现役军人就需要6名文职人员的支持配合。在第二次世界大战中,美军仅支援陆军作战的文职人员就多达185万人。在朝鲜战争和越南战争中,直接支援美军作战的文职人员分别达88.1万人和54万人。
在海湾战争中,美军使用了6000多名文职人员,同时还雇用许多当地或第三国雇员从事战争支援工作。伊拉克战争中,美军5万多文职人员直接支持作战部队,是保证战争顺利进行直至取得胜利的重要力量。

无论是和平时期还是战争年代,文职人员都发挥着重要作用。二战期间,美军仅支援陆军作战的文职人员就多达185万人。

美国政府部门特别是联邦部门,其官僚体系与其他国家一样,也有职务等级的划分,在美国,这项工作是由联邦政府人事管理办公室(Office
of Personnel
Management,OPM)进行的1。人事管理办公室是根据1978年国会通过的公务员改革法案(Civil
Service Reform Act of
1978)而建立起来的2。人事管理办公室负责对政府部门进行等级划分,调整与等级制度相应的工资制度(Federal
Civilian Pay
Systems)并按时公布相关信息,提供咨询和接受监督,2006年,人事管理办公室的雇员总数为4189人3,是一个相当庞大的人事机构,但仅负责政府平民雇员管理,军人则由美国国防部人事与战备副部长统辖管理。

1975年越战结束后,卡特政府曾大幅压减了文职人员规模,结果造成军用仓库、码头和基地设施等维护保障工作无法正常展开,不得不每天动用1个师的兵力来替代文职人员工作。美陆军参谋部文职人员事务部主任小雷蒙德·沙塞尔曾讲:“没有文职人员,我们的战备和作战工作要取得成功是无法想象的”。

美国联邦政府部门等级划分相对复杂,不同的部门采用不同等级的现象,如联邦邮政部门、负责外交事务的国务院,联邦航空管理局、国防部等都有自己的一套划分方法,特别是军队,有自身的等级制度,而且这种制度在世界范围内通行。

我军的文职人员制度正式建立于2005年,此前经历了“改职员”“去军衔”“无军籍”3个阶段,目前,已初步构建起以非现役、聘用制和岗位管理为特征的新型用人制度,广大文职人员活跃在军队各类教学、科研、工程、卫生和文体岗位上。

但总体来说,美国联邦政府存在着高等级统一,低等级各异的现象。与国内相异的是,其人事管理越来越细化。另一个值得注意的问题是,在美国,政府雇员的等级和工资是直接挂钩的。以下我们进行详细探讨。

一首歌唱得好,“向往着那光荣梦想,我们在大潮中走进军营,满载着那责任重托,我们在变革中受领使命,虽然身上不穿军装,同样也是军中之星,虽然手中不拿钢枪,也是那无畏的士兵”。这是我军著名词曲作家印青谱曲的《文职人员之歌》,唱出了刚刚踏入军营时文职人员的光荣与梦想。

三、美国联邦行政等级划分

军队自2005年国务院、中央军委颁发《中国人民解放军文职人员条例》以来,虽然吸引了一批社会优秀人才到军队工作,但矛盾盾问题逐渐凸显。

美国政府通用的等级划分采用了三等岗位制,即一等首长级(Executive
Schedule,直译为行政进阶,缩写为ES)、二等高级行政级(SeniorExecutive
Service/Senior
Level,直译为高级行政人员/高阶,缩写为SES/SL)、三等普通级(General
Schedule,直译为普通进阶,缩写为GS)。其中一等和二等属于高级领导职位。此外,联邦政府也有工人岗位,通常是搬运、安装工人和工匠等需要体力的工作,采用联邦工资系统(Federal
Wage
System,缩写为FWS)支付薪酬。据2004年人事管理办公室调查,在美国政府联邦雇员中,71%属于普通等级,29%属于高级或蓝领级4。因此普通等级的人员占据了联邦雇员的大多数。

比如,岗位编制不合理。军队文职人员编配岗位仅限于医疗、档案、审计等少数专业,且数量较少,一些军地通用专业还以军官和文职干部为主。职级设置不科学。在岗位等级上,以中、初职为主,与地方事业单位退休年龄相差较多,没有与地方接轨,绝大多数文职人员到龄后无法续聘,面临二次就业,导致文职人员不能安心本职,大多干几年后就主动解聘了,保留人才比较难。(文职初级40岁,中级45岁就达到了最高工作年龄)。配套制度不完善。文职人员工资收入普遍比地方事业单位低,与现役军人比存在同工不同酬问题。社会保险、子女福利、津贴补助、资质认定等方面,没有与地方接轨。比如,医疗专业文职人员取得地方评审机构颁发的职业资格证书后,还需经过军队相应机构评审后才能晋升职务。文职人员军事技能、业务水平、学历提升培训渠道窄,没有纳入军队人才培训体系,导致文职人员能力水平提升较慢,重用轻训现象严重,不能满足部队多元化任务需求。

GS的历史可以追溯到1923年颁布的分类法案(TheClassification Act of
1923),1949年对其进行了修订,由《美国法典》第5编,5331-5338(5 U.S.C. §§
5331–5338)条款作出规定,1949分类法案修订案主要保障了男女不同性别的同工同酬。

——身份有些囧。《文职人员条例》明确,文职人员是按照规定的编制聘用到军队工作,履行现役军官(文职干部)同类岗位相应职责的非现役人员。实际中,文职人员各项保障还是缺乏明确的标准体系,比照现役军官差距较大。

由于1994年之前,GS级同档雇员薪金相同,没有考虑地区的差异,因此,在美国一些发达地区,与私营企业相比,政府在人才方面的竞争力较差。1994年的联邦雇员薪资比较法(TheFederal
Employees Pay Comparability Act of
1990)对联邦雇员工资进行地区间差别调整,实际上,联邦政府一直在努力提高自身的竞争力,但与地方上私营企业的工资差距始终存在5。

部队和地方对文职人员的认识也还存在一些偏差,文职人员对部队的认同感、归属感和安全感很难建立起来,很多人感到,如果单位改革,文职人员会不会是第一批被裁撤的对象?很难想像一个整天工作在焦虑和不安之中的人,会对这个单位投入多少。

政府雇员普通等级共分为15级,每一级又分为10档,其中,GS-1等级最低,GS-15等级最高。

——编制有些死。文职人员制度从设计初衷上讲,是一种非常灵活的用人制度,本质是把社会优质人力资源引进到部队来,不拘一格、按需使用。但现实有些残酷,编制就是法律,活人能被死编制气死。比如,文职人员编制决定了,初职40岁、中职45岁就达到了最高工作年龄,自动与单位解除聘用合同,文职人员得早早谋后路。

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不少部队医院、疗养院,文职人员编制平摊到了各个科室,但很明显有的科室人手不足,只能多聘社会人员;再比如,临床医学专业的生长学员已鲜有直接补充到中心医院以上级别的医疗单位,不少部队医院医疗骨干人才队伍已经出现断层,但医类却迟迟不往文职人员开放。当然,以现在的待遇标准,开放了可能也聘不来好的医生。

资料来源:

——待遇有些差。我军文职人员工资分基本工资、绩效工资和津贴,其中,绩效工资是参照聘用单位所在省(自治区、直辖市)直属事业单位的津贴补贴标准确定的。这里面有一个“核心词”:事业单位。这个参照系,导致了文职人员的“五险一金”、住房、子女教育、体检等,都与现役人员处于一个不同的保障体系之内。

由表可见,工资最低的1级1档为17803美元,最高级最高档工资将近13万美元。两者相差了7.27倍。另一方面,GS级别高并不意味着工资高,级别高但档次低,薪金也相对低。如9级10档的工资就比11级3档还高,而档次通常和服务年限有关,这和国内相关规定是类似的。

中国最讲究“不患寡而患不均”,同在一个单位,你有我没有,人比人气死人,特别在遇到住房保障、子女教育等问题时,导致文职人员有低人一等的感觉。

GS早先还有较高级别的GS-16,GS-17和GS-18级,在1978年的公务员改革法案中被废止。取而代之的是高级行政等级设置。

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高级行政等级划分为高级行政人员两部分,此外还有专为外交人员设定的高级外交人员等级(Senior
Foreign Service ,缩写为SFS)。

11月9日,军队人才网发布了十分简短的信息:根据深化国防和军队改革需要,2017年度军队文职人员招聘工作推迟到明年进行,具体时间另行公告。

与中国类似,高级行政人员则是非领导岗位上重要政府雇员的等级划分方法,以下分类介绍。

按常规来讲,2017年度军队文职人员招聘工作一般都在第四季度开始。比如2016年度军队文职人员招聘工作就在2015年10月份开始启动。但这次军队文职人员推迟的原因是深化国防和军队改革的需要。

1、SES级

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根据1978年的公务员改革法案,SES作为第三个岗位机制建立起来,既不同于竞争性的GS岗,也不同于例外性的ES岗位,SES取代了过去超过60个分散的行政人员职位,涵盖了数千个岗位。把过去各种分散的规定和经验集合起来,融入一个统一和清晰的人事系统中,为联邦机构提供较大的权威性和灵活性7。

关于文职人员制度,不仅中国军队在改革,美军也在改革。

SES包括了管理、监督和政策等方面的岗位,但不包括:

200多年来,作为美国武装力量的三大支柱之一,文职人员队伍主要担负着行政管理、教学科研、武器研发、后勤保障等方面的工作,为美军作战和后勤保障提供了巨大支援。

·总统任命参议院确认的职位

但近年来,随着美军改革,特别是人事制度改革的深入推进,文职人员制度存在的诸多结构性矛盾也逐渐凸显出来,到了无法回避的程度,严重影响制约了文职人员队伍作用的发挥,引起了美军高层的关注。

·立法和司法体系的职位

高级文官难以满足岗位需求

·联邦政府中执法和情报机构的职位

高级文官指国防部长、副部长、部长助理以及三军军种部长等军队高级行政领导人,负责研究决定建军方针、军事预算、政策法令及人事任免等重大问题。

·管理方面的专业法律人士,独立的政府管辖公司以及若干金融管理机构也不在其中。

高级文官属于美军文职人员队伍中的精英,经选举或任命产生,是美国贯彻“文官治军”原则的重要保证。总统和国会在对其进行任命之前,首先考察其政治背景,因此可以说高级文官是美国各党派利益博弈的产物,这直接导致部分高级文官对军事工作并不熟悉,甚至在上任后往往因缺乏足够的国防理论知识和军事工作经验,不能满足岗位需求。大多数人认为这些标榜“政治中立”的高级文官关心其党派利益远远高于关心部队战斗力提高和军队发展。

SES有两种类型岗位8:

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·职业保留岗位(Career Reserved
positions),为了保证公正性,这些岗位只能给职业被任命者。

△美国前国防部长拉姆斯菲尔德

·通用岗位,不受相关法律限制,通常授予党派相关人士。

朝鲜战争结束后,美军总结教训时就曾指出,国防部文职官员与军人之间的信任存在严重问题,由高级文官组成的委员会经常在华盛顿对战争进行指挥,而他们对作战指挥几乎“一无所知”。2014年美国《外交政策》杂志刊登《更多小规模战争》一文,文章总结伊拉克战争十年教训时一针见血地指出,伊拉克战争“暴露了那些看似经验丰富、能力出众的文职官员的内在缺陷,比如副总统切尼、国防部长拉姆斯菲尔德等”。而长期受文官轻视的美军特种部队,则干脆希望撤销负责“特种作战和低强度冲突”的文职国防部长助理一职,以保持特种部队最大的独立性。

以上两种岗位都必须经过机构选优(agency merit staffing
process)和由OPM主导的资格评估委员会(Qualifications Review
Board)的认可。一般来说,通用岗位不超过整个机构SES岗位的25%,而在整个政府中,非职业被任命者只占整个SES岗位的10%9。SES岗位的一个任期为3年,紧急任命的SES岗位任期一般为18个月。

官员数量增幅过快,消耗大量军费

美国国防部体系中SES包含了Tier3三档。相当于准将到少将的级别。

2015年1月30日,美国《华尔街日报》网站点名批评五角大楼“重文轻武”,称文职官员的数量需进一步精简。

2、SL/ST级

报道称,自2009年以来,五角大楼文官数量增长了7%,达75万人,而现役军人的数量却削减了8%。与此同时,多个军事设备和武器项目也被取消,包括新型海军巡洋舰、F-22“猛禽”战斗机、海军陆战队两栖远征战斗装甲车等。而作为美军总司令,奥巴马难以“鼓舞人心”,在其领导下,现役地面部队被大幅削减,国防部文官队伍却日益庞大,以至于空军文职官员的人数几乎与整个空军国民警卫队和预备役人数齐平。

1990年设立了高阶等级。这是为非领导岗位(non-executive
positions)的高级专家雇员设置的。但也有极个别的专业性领导岗位采用了SL设置,如美国进出口银行、联邦选举委员会等10。另一方面,SL岗不涉及到基础研发,因此,也不属于联邦政府的科学或专家岗位系统(the
Scientific or Professional
system,ST),但两者的薪资一致。ST岗位一般是为科研专家设定的,如国防部科学委员会相关人员以及陆军首席科学家等。SL岗位通常为特别助理、高级律师、政策顾问等,而且也没有在较低等级岗位服务一定年限的时间要求11。

2013年,美国《外交政策》杂志曾指出,五角大楼文职部门所耗费的预算达到总额的42%。面对日益严峻的外部威胁和美国逐渐下降的军事优势,华盛顿应该看清“凭借一支官僚军队,美国是无法阻止战争的,也赢不了战争”,五角大楼的领导者应将“整编”作为当务之急,以保证军队组成的最佳配比。

3、SES/SL级别薪资

雇佣思想普遍,执行任务受合同限制

2008年的高级专家绩效法案(Senior Professional Performance Act
of2008),对SL岗位的政府雇员建立了一套绩效工资制度,采用基本工资加绩效奖励的形式发放,这就是所谓的因人设岗的具体应用。

除高级文官外,绝大多数美军文职人员与军队是雇佣关系。许多文职人员将其视为一种谋生手段,较多关注福利待遇,对军队建设发展问题比较淡漠。由于缺乏必要的军事训练,许多文职人员的军事素养非常欠缺。

SES岗位也采用了绩效工资制度,以下为2010年SES等级的工资设定

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同时,美军文职人员聘用合同有关权利义务的条款规定较细,一旦出现紧急情况,需要派遣文职人员参与作战以及重大军事行动的保障,就会面临诸多法律问题,解决起来程序复杂、过程较长,极大影响美军军事部署和作战实施。据统计,从1994年到2004年的10年间,共有32万个本应由文职人员承担的职位不得不由现役军人临时替代。在阿富汗战争和伊拉克战争期间,五角大楼曾提出欲向前线增派部分文职专家的计划,但由于战区风险过高(如参加“持久自由行动”和“伊拉克自由行动”的2.3万文职人员中,有5人死亡、42人受伤),联邦政府竟“派不出充足的行政管理和经济领域的专业人士协助军方”,大量后勤保障工作最终不得不由现役军人承担,这显然与美军实行文职人员制度的初衷背道而驰。

资料来源:

年龄结构老龄化趋势明显

SL岗位工资与SES相同12,最低工资相当于GS-15的7档。此外SES/SL还享有总统职级奖金(Presidential
Rank Awards program),但工资和奖金总额不超过副总统的工资。

美国文职人员除个人自愿离职或严重违法外,大多数可工作到65岁退休,在军队的平均服务时间达14年以上。

《美国法典》第5编,5311-5318(5 U.S.C. §§
5311–5318)条款对首长级进行了规定13。它指的是美国政府行政部门的主要官员,如内阁成员,各部门首长和主要负责人,美国总统对这些官员进行任命,但多数官员需要得到参议院的确认。ES级共划分为五个档次,ES-I为最高级,ES-V为最低级,例如内阁各部门首长为I级,常务副部长为II级,助理部长为III级等等。国会对这些等级的官员进行了详细的分类,并将各部门职位以目录形式罗列出来14,国会也同时授权总统可以任命分类目录外的第4到第5档官员,但总数能不超过34人15。

据统计,1981年,美空军文职人员平均年龄为44.1岁,任职时间平均为16.1年,而空军军官和士兵的平均年龄仅为34.1岁、26.8岁,平均服役时间也都大大低于文职人员;1985年,美军文职人员平均年龄上升到46岁;2001年,美军文职人员老龄化情况进一步加剧,平均服务时间上升到17.8年。

ES的薪资标准采用以100美元为基础的调整模式,2011年的薪酬被冻结,与2010年相同,具体数据如下:

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2004年,美军做出调查,文职人员年龄结构已呈现“金字塔”状,老龄化趋势明显,在今后10~20年内,随着40岁以上文职人员逐渐达到退休年龄,国防部系统各部门的工作也将出现青黄不接的问题。2008年2月,美国联邦政府审计中心指出,随着军队文职人员老龄化所导致“退休潮”的到来,国防部有关文职人员的规划已不能满足美军发展的需要。2011年7月,国防部一份报告也显示,到2015年3月,国防部30%的文职人员和90%的高级文职官员将面临退休。

资料来源:

文职人员老龄化造成的最大问题,是由于其任职时间过长而导致职业竞争力的严重缺失。一般来说,从事国防事务需要长期工作经验的积累,高级文官必须保持相对固定以确保机构运作的连贯性。美军文职人员在工作一段时间后(一般为3年),大都可以签订长期合同成为职业雇员。受联邦政府有关法律保护,军队用人单位非特殊情形不得随意解雇职业雇员,因此大部分职业雇员都可以工作到退休。长此以往,将导致文职系统机构臃肿,高层人员流动缓慢,中低层人员晋升空间狭窄,缺乏职业竞争活力。针对美军文职人员体系日益严重的“大锅饭”问题,五角大楼也多次无奈地表示,“美军虽拥有21世纪的武器与弹药,但管理制度却还是20世纪80年代的老一套”。

ES等级包含了行政部门所有类别的岗位,外交、情报和联邦执法官员均在其中,例如中央情报局局长和陆军部长属于II级,联邦调查局局长属于III级,统计局局长属于IV级,旅游局局长属于V级。我们以国防部长为例,美国国防部长盖茨属于ES-I级,工资为19.97万美元/年,年薪约合人民币130万元。

人事工作手续繁琐,影响履职进度

为美国国务院设计的高级外交等级(Senior Foreign
Service,缩写为SFS),是根据1980年外交人员法案(The Foreign Service Act
of1980)和美国总统令Executive Order
12293而建立起来的。目的是为了建立与军队将军等级相当的级别,SFS共分为4级,与ES相当,实际上SFS最高等级仍然采用ES的划分模式。

美军文职人员的管理遵循《美国法典》《国防部指令》等有关法规规定,人事工作手续较为繁琐,周期较长。与现役军人定期的岗位轮换不同,文职人员的工作处于比较稳定的状态,多数职业雇员可以工作到退休,其岗位一般不会发生变化,即使变化也需要层层审批。如国防部系统在涉及文职人员的聘用、解聘等人事工作手续时,必须与全国大大小小近1300多个地方性工会组织(2004年美军文职人员制度改革后改为6个全国性工会组织)“讨价还价”,反复商议,既耗时又费力。对一些应急性的突发任务,碍于手续繁琐的人事制度,文职人员往往无法在短时间内按照要求调动。2003年,美军在向伊拉克派遣文职人员时就无奈中招,有近80%本应由文职人员承担的工作,因其不能及时部署到位而不得不依靠数量和费用庞大的国防承包商或雇用临时合同工来完成。前国防部长拉姆斯菲尔德曾抱怨,国防部雇用一个文职人员需要5个月时间,开除则需要18个月。

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薪酬制度呆板单一,缺乏弹性

资料来源:

美军文职人员薪酬主要包括工资和福利,总体上低于同级别的现役军人,高于同级别联邦政府雇员。美军根据文职人员的职务等级和任职年限确定其薪酬体系,并随着物价指数的涨跌进行调整,工作在全美49个高消费地区的军人和文职人员还可享受一定的购房和租房补贴。由于文职人员薪酬的确定首先考虑其年龄、学历、职称、任职年限等,其次才是其工作业绩,因此文职人员的薪酬大多只是随级别和工作时间的变化而变化,工作时间越长、资历越深则薪酬越丰厚。

与SES一样,SFS的特点也是因人设岗而不是因职设岗(rank in person, not rank
in position),这也是美国文官团改革以来不断推向国际的一个新理念16。

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这是为美国情报机构设计的,高级情报等级(Senior Intelligence
Service,缩写为SIS)虽然美国情报界有17个下属机构,但国防部下辖军种有其自身的文职和军人衔职等级,联邦调查局情报和国家安全部门以及中央情报局采用SIS,实际上SIS的名称非常复杂,还包括了Senior
National Intelligence Service、国防部的 Intelligence Senior Executive
Service 以及Intelligence Senior Level 雇员,在联邦调查局还有相应的Senior
Analytic Service
17,SIS作为一个高级等级制度,同样也是受相关政策支持和限定的,美国情报界第656号指示《情报界高级文职官员绩效管理系统要求》对其绩效作出相应规定18,重点是以下几个方面:

这种逐年加薪、过于单一的薪酬制度对文职人员的工作积极性造成了较大影响。2004年,时任国防部长的拉姆斯菲尔德亲自牵头对文职人员的薪酬制度进行了大刀阔斧的改革,实施底薪与奖金相结合的挂钩制,即首先按工作种类的危险程度或强度将底薪分为5类,然后在每类底薪之外再按照文职人员的工作表现、能力水平及业绩贡献分成3~4个奖金档次与底薪挂钩,以缓解文职人员薪酬制度的尖锐矛盾。由于改革触动了各军种部门的利益而遭到强烈抵制,许多措施无法落到实处。实际上,只有分别隶属于“高级行政人员薪酬系统”和“联邦政府职员级别表”以及占比较小的国防部高级文官、科学家、工程师等白领雇员才能享受特别工资、优先录用工资和招聘津贴以及职务保留津贴等,才能基本体现出其业绩贡献,其薪酬也高于同级别现役军人。然而,与美国一些大型私企员工的高薪相比,由于中低级别文职人员的薪酬明显缺乏比较优势,跳槽的人正逐年增多。

·Collaboration and Integration合作与整合能力

频繁裁军致人员队伍不稳定

·Enterprise Focus事业为焦点

从文职人员组成来看,中低级人员构成了其主要力量,作出了主要贡献,但在历次裁军中也是受影响最大。

·Values-Centered Leadership价值为核心的领导力

据统计,朝鲜战争、越南战争和“冷战”期间,文职人员的裁减幅度为16%~34%。近年来,美军已数次开展较大规模的裁军行动,大量中低级别的白领雇员和蓝领雇员不得不离开岗位,文职人员队伍不稳定性陡增。

·Domain Knowledge领域专业知识

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·Executive Leadership 执行领导力

2013年10月,受联邦政府“关门”影响,美国防部对其系统内部约40万文职人员实施了强制无薪假,并考虑适当裁减中层管理类文职人员,这导致大量文职人员岗位因人员变动频繁而缺乏效能,甚至因私营企业趁机“挖墙脚”而造成优质人才的流失。特别是类似情报搜集和分析处理、武器系统维护等技术性非常强的工作,在文职人员遭到裁减而任务量却明显增多的情况下,在岗文职人员的处理能力一旦超出负荷,必将降低其工作效率,进而影响军队的战斗力和保障能力。

·Management Tradecraft管理方面的娴熟技能

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根据2008年公开的2003年中央情报局修订版规定AR20-22 SENIORINTELLIGENCE
SERVICE19,SIS分为6个等级,SIS-1级最低,SIS-6级最高,美国中央情报局驻外某站站长和常务副站长通常为SIS-6级。SIS的提职,通常要由高级人员审核委员会(SENIOR
PERSONNEL REVIEW BOARD)进行审查并进行必要的测谎。

他山之石,可以攻玉。构建现代军事人力资源制度体系是一项新任务、新要求,我们应注重学习现代企业关于人力资源引进、开发、培训、使用、保障等先进经验;注重学习外军关于人力资源进、出、选、调、训、用等方面好的做法,真正把他们的精华吸收进来,为我所用,使我军的现代人力资源制度体系更加科学、更加有效。

NSPS体系

我军在改革文职人员制度中,除了要有效规避上述不良因素之外,也需在解决好下列矛盾问题上聚焦用力。

NSPS全称国家安全人事系统(National Security Personnel
System),是布什政府时期进行国防部人事薪资制度改革的产物,该制度自2006年开始实施,但奥巴马执政后,于2009年10月签署法案P.L.111-84废除此系统,也标志着国防部薪金绩效制度改革的无果而终。

一是解决好职能定位问题。根据军队需要参加作战、军事演习、军事训练和处置突发事件,且执行任务期间的职责使命与现役干部相一致,具有十分明确的职责要求。

NSPS系统原打算采用绩效薪资系统对国防部官僚人事制度进行改革,在基本薪资的基础上实施绩效工资,在雇员中间分杰出、优、良、中、差五档,后两档只拿基本工资,该系统遭到了工会的坚决反对,最终国会在权衡利弊后终于提出议案放弃,71万7千名国防部雇员的30%实施了该薪资体系,但最终将转回GS系统20。

二是解决好身份属性问题。要制定与《军官法》地位相对等的法律条文,将文职人员区分为行政管理、事务管理、服务保障等。

NSPS系统将雇员分为4种,每种三档,薪资标准如图21:

三是解决好岗位编制问题。一类是不直接参与作战的岗位、一类是涉密程度不高的岗位、一类是军地通用的专业岗位、一类是部队没有生长干部来源的岗位,可扩编文职人员,逐步压减相应专业领域现役军人数量;将退役军人纳入文职人员招聘范围,保留技术骨干、保持工作连续。

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四是解决好配套保障问题。进一步研究改进文职人员工资收入结构,调整工资待遇参照标准,完善文职人员战时和执行特殊任务保障措施,探索设立符合文职人员职业特点的多种类津贴补贴,提高文职人员收入水平,增强对社会人才的吸引力。加快建立文职人员身份标识,统一着装、标志符号和证件,编印出版文职人员专门刊物,加大典型宣传力度,扩大文职人员工作影响力,提升文职人员荣誉感、归属感。增加文职人员专项保障经费,设立高层次文职人员引进和奖励专项经费,吸纳更多特殊人才、拔尖人才、急需人才;建立军地协商制度,针对文职人员社会保险、人事代理、住房办法、职称认定等方面的问题,研究出台《落实军队文职人员待遇军地协商实施办法》,明确责任、统一标准、形成制度。建立工作协调机制,机关相关业务部门定期召开联席会议,相互通报情况,协调工作矛盾,解决实际问题。

虽然NSPS系统被取消,但国防部雇员分类体系即YA/YB/YC依然有效,特别是针对不同档次人员的系统培训,有相应的要求。

从军方官媒的相关信息透露出,文职人员制度改革是大势所趋,也是军队改革的重要内容。调整文职人员编制岗位和数量规模,必将有利于精干现役军队、优化人员结构、提高作战效能。当然,这种改革,涉及到文职人员编制结构、岗位设置、福利待遇、考核选拔等方面,涉及面广、政策调整多,在制定政策时必须统筹全面;另一方面文职人员与现役干部相比,战斗精神、荣誉感会欠缺一些,部分领域的工作效能会受到一定的影响。这些在改革中都会充分考虑,认真论证,让文职人员成为军队一支不可或缺的力量。

四、美国军队等级和薪酬

静静等候……

美国军队通常分三个职业方向,士官(Non-Commissioned
Officers)、军官(Commissioned
Officers)和准尉,士官对士兵进行等级划分,准尉是为专业军人设定的职级,军官则是军队的领导阶层。我们重点探讨美军军官制度。

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军官职级为O-1到O-10共10个级别,O-1到O-3为初级,O-4到O-6为中级,O-7以上为高级,与政府文职SES级和ES级相当。军官薪酬参见下表,行标为服役年限。

中国人民解放军文职人员条例

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国务院 中央军委

资料来源:

中国人民解放军文职人员条例

作为上将的各军种参谋长和统一作战司令部司令的月薪为$20,263.50,年薪可达24.3万美元,这样就高于国防部长的年薪,但这是不允许的,因此军人的最高年薪被限定为ES-II级,即与国防部副部长相当,实际月薪为$14,975。

(2005年6月23日 第438号)

事实上,由于军队晋升规定,到期限未升职的军人通常只能退役,因此服役满24年以上的尉官仅存在于工资表中,而且服役期不到20年的中将或上将也是不存在的。

现公布《中国人民解放军文职人员条例》,自2005年8月1日起施行。

美军士官从E2到E8共分为七个等级,准尉从W1到W5共分为五个等级。准尉级别较同级的军官低,如W4的工资介于O3到O4之间。美军士官工资较军官低,最高级士官E9的工资低于相同服役年限的最低级军官。美军士兵的基本工资虽低,但有各种各样的作战补贴、家庭补贴、作战技能补贴,而且服役一定年限后退役可享受教育补贴,其待遇仍然处于世界一流水准。

中国人民解放军文职人员条例

五、军政等级制度比对

第一章 总 则

美国军政两种等级制度之间是具有一定可比性的。军阶和SES/GS等级的具体比照如下

第一条
为了利用社会人才资源为军队建设服务,规范文职人员的聘用和管理,建设高素质的文职人员队伍,适应军队革命化、现代化、正规化建设的需要,制定本条例。

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