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美国联邦预算与国防预算的发展、构成、决策

2017年3月16日,特朗普政府公布了题为《美国优先:一份使美国再次伟大的预算大纲》的2018财年预算蓝皮书,这也是特朗普总统上任后向国会提交首份联邦预算的蓝本。蓝皮书主要涉及2018财年总统预算中的选择性支出部分,申请总额为11512亿美元,较2017财年国会拨款法案通过的11648亿美元,削减了1.2%。其中,增加额度最大的为国防部预算,增加了523亿美元,增幅为10%;其次为退伍军人事务部预算,增加了44亿美元,增幅为5.9%。削减额度最大的为卫生和公众服务部预算,削减了126亿美元,减幅为16.2%;其次是国际开发署预算,削减了109亿美元,减幅为28.7%;教育部预算削减了92亿美元,减幅为13.5%。1

美国国会参议院两党领袖7日达成一项覆盖两个财年的预算协议,同意增加美国政府开支近3000亿美元,其中超过一半用于国防支出。

美国国会参议院两党领袖7日达成一项覆盖两个财年的预算协议,同意增加美国政府开支近3000亿美元,其中超过一半用于国防支出。

美国总统的预算申请实际上就是一份政策宣言,蕴含着总统独特的执政风格和治理理念。然而,申请终归只是申请,美国联邦政府2018财年具体能花多少钱、如何花钱,以及征多少税、如何征税的复杂博弈才刚刚拉开序幕。其后,各种利益集团代表的政治势力或暗流涌动,或明火执仗,在美国联邦预算决策的平台上正式展开“厮杀”,其最终成果将是特朗普总统签署的“2018财年的美国联邦政府拨款法案”。该法案是美国作为一个整体政治意志的集中体现,其中蕴含的利益分配“逻辑”,对于完整、准确把握特朗普时期美国的国内外政策有着重要参考价值。其中,作为在选择性支出中占比最高的国防预算仍将是各方关注的焦点和博弈的重点,它的通过对于了解未来数年美国的军事战略趋向具有标杆意义。

不过,参议院版本的预算案能否在众议院表决通过,仍是未知数。

不过,参议院版本的预算案能否在众议院表决通过,仍是未知数。

一、美国联邦预算制度的发展简史

中国国际经济交流中心交流部副部长袁幽薇说,国防预算大幅增加折射美国加大军事投入的决心。美国紧守零和博弈的过时观念,反而会引发“安全困境”

中国国际经济交流中心交流部副部长袁幽薇说,国防预算大幅增加折射美国加大军事投入的决心。美国紧守零和博弈的过时观念,反而会引发“安全困境”。

依据以总统统帅的行政部门与国会之间的关于美国联邦预算主导地位的变化,可将美国预算制度的演变过程大体划分成三个阶段:

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【军方或成大赢家】

第一阶段大体是从1789年联邦政府组建到1921年《预算与会计法案》出台,这一阶段国会在联邦预算体系中相对居于主导地位。1787年《美国宪法》规定:“美国国会有权规定和征收直接税、间接税、进出口税和出产税,有权偿付国债,有权建立合众国的国防和公共福利。”并规定“未经法律拨款,不得从国库提取任何款项”。2实际上赋予了国会控制美国财政收支,也即掌管“钱袋子”的权力。从具体实践来看,1789年3月4日,首届美国国会开幕,同年9月,国会通过法律创建了财政部,美国的预算体系正式开始运行。早期国会众议院的赋税委员会和参议院的财政委员会分别负责联邦政府的收入和支出立法,并通过两者的协调运作在绝大多数时间保持着美国财政的收支平衡。但在1865年南北战争后,随着众议院和参议院拨款委员会的相继成立,国会内部与收入和支出直接相关机构的数量翻番,由权力斗争引发的内耗明显增大,加之许多行政部门绕过总统直接与国会就预算问题进行沟通,致使联邦支出严重碎片化,不但难以聚焦总统的政策,并且总额还连年攀升,使得即使在和平时期美国长期保持的收支平衡状况都难以为继,特别是进入20世纪后,财政赤字逐渐成为常态。鉴于此,美国各界认为需要对行政部门的支出申请进行预先整合,并与总统的相关政策进行“对表”,以期减少财政赤字,并形成一体化的财政预算,增强美国政府的协调一致性。

资料图:美国国会参议院议场

美国联邦预算具有多个流程。总统领导政府部门编制财政预算草案,供国会参考。此后,国会两院分别通过预算决议案,并在达成一致后提交总统签署,方能成为正式预算法案。预算历经授权、拨款环节后,最终分配至各政府部门。

第二阶段大体是从1921年到1974年《国会预算与扣押法案》出台,这一阶段行政分支在联邦预算体系中发挥主导作用。1921年,《预算与会计法案》正式出台,法案规定在财政部成立联邦预算局,后移出财政部,成为总统的专门办事机构,并在1970年更名为现在的预算与管理办公室。联邦预算局主要职能是按照总统的意图,指导、汇总和审核各行政部门编制的预算报告,并形成总统年度预算报告交国会,而后进入国会既有的联邦收支决策程序。此外,法案还要求设立审计总署,以便对联邦支出进行有效的审计和监管,此后,该机构更名为当前的政府问责办公室。从具体实践来看,上世纪30年代,由于罗斯福总统“新政”的推行,美国的社会保障体系日趋复杂完善,相对于各州政府和国会,总统和各行政部门的地位和作用明显上升,联邦开支也开始呈现逐年增长的局面。短短数年时间,联邦支出从1929年占国内生产总值的3%左右,一跃为增长为二战前夕的10%,3在1944年,由于战争的需要,更是达到了创纪录的44%,二战结束后,在大多数年份维持20-25%之间,近几年基本在25%左右。联邦支出的显着增长只是表面现象,背后实际上是权力向总统的集中,这势必会危及到国会控制“钱袋子”,限制行政权力的整体制度安排。究其原因,无非是因为在行政分支下设立了专门的预算编制机构,而立法分支中由于缺乏相应的制度安排,很难提出专业化的理由去质疑总统提交年度预算,导致国会对联邦预算的控制力度急剧削弱。最终矛盾在上世纪60年代集中爆发,出现了所谓的“七年预算战争”,时任总统的尼克松不仅拒绝按照国会通过的拨款法案进行开支,甚至撤消了部分国会通过的支出授权。

美国联邦预算具有多个流程。总统领导政府部门编制财政预算草案,供国会参考。此后,国会两院分别通过预算决议案,并在达成一致后提交总统签署,方能成为正式预算法案。预算历经授权、拨款环节后,最终分配至各政府部门。

按美联社说法,美国国会众议院6日通过预算决议案后,移交给参议院审议;参议院7日修改了决议案,预计将于8日表决通过。同日,参议院版本的预算决议案再次交由众议院表决。

第三阶段主要是自1974年至今,美国的联邦预算进入了总统和国会分庭抗衡阶段,较难明确哪一方的地位更高、作用更强。以1974年《国会预算与截留控制法案》的出台为标志,国会对联邦预算的话语权明显得到了加强。法案规定在国会内设立国会预算办公室,主要职能为国会管理联邦预算提供决策支持,具体是对总统提交的年度预算进行无党派偏见的客观分析,并提交分析报告;从战略层面对美国预算问题进行更为宽泛的研究,其成果形式主要有定期就联邦支出、税收提出的立法建议报告,及对美国宏观经济形势发展的预测报告等;对国会各专门委员的支出和税收立法进行评估,并提供相关建议。法案还规定在众议院和参议院分别设立预算委员会,负责召开听证会,接受行政机关官员和社会各界关于预算问题的证词和证言,对总统的预算请求进行审议,并以此为基础负责起草国会的年度预算计划、预算决议和相关法律,最终提交参众两院进行表决。国会预算办公室和两院预算委员会的成立,意味着国会有了自己的年度预算参谋和决策机构,并可拿出国会自己的年度联邦预算报告,与总统进行“据理力争”的抗衡。

按美联社说法,美国国会众议院6日通过预算决议案后,移交给参议院审议;参议院7日修改了决议案,预计将于8日表决通过。同日,参议院版本的预算决议案再次交由众议院表决。

7日达成的预算协议规定,在2018财年和2019财年中,国防支出增加1650亿美元;国内项目支出增加1310亿美元,其中200亿美元用于基础设施建设,60亿美元用于应对阿片药物滥用和精神健康危机等。

二、美国联邦政府收入与支出的构成

7日达成的预算协议规定,在2018财年和2019财年中,国防支出增加1650亿美元;国内项目支出增加1310亿美元,其中200亿美元用于基础设施建设,60亿美元用于应对阿片药物滥用和精神健康危机等。

另外,协议还涉及儿童健康保险项目(CHIP)、灾难援助,以及临时拨款以维持政府运行至3月23日等内容。

联邦政府的收入

另外,协议还涉及儿童健康保险项目、灾难援助,以及临时拨款以维持政府运行至3月23日等内容。

美联社说,预算协议还在本财年预算中追加800亿美元支出,用于核心国防领域,比现行国防支出上限增加14%,比美国总统唐纳德·特朗普原先提出的国防预算草案还要多260亿美元。

美国联邦政府的收入可笼统分为税收收入和非税收收入两大类,其中绝大部分为税收收入,此外,发行的债券通常是不计入联邦收入的。

美联社说,预算协议还在本财年预算中追加800亿美元支出,用于核心国防领域,比现行国防支出上限增加14%,比美国总统唐纳德·特朗普原先提出的国防预算草案还要多260亿美元。

主导参议院两党预算谈判的共和党领袖米奇·麦康奈尔宣布协议内容时说,这份协议多年来首次确保美国军方“拥有更多资源,这是他们保证美国安全所必需的”。

非税收收入主要由商业性收入和管制性收费构成,例如联邦储蓄收益、联邦土地的使用费、交通设施的通行费、管制和司法收费等。近几年,美国整体的财政状况不断恶化,财政赤字加速增大,相应的,美国政府对非税收收入的重视程度显着提高,份额有了较大提升。

主导参议院两党预算谈判的共和党领袖米奇·麦康奈尔宣布协议内容时说,这份协议多年来首次确保美国军方“拥有更多资源,这是他们保证美国安全所必需的”。

国防部长詹姆斯·马蒂斯对最新预算协议释放乐观信号。“我有信心我们(国防部)能获得预算,这些预算使我们拥有能力履行职责。”马蒂斯7日在白宫接受媒体采访时说。

税收收入是美国联邦政府收入的主要来源,主要由个人所得税、工资税和企业所得税构成。其中个人所得税是联邦政府最大的收入来源,与企业所得税一起作为联邦预算中一般性基金的主体部分,通常用于支付国防、国债利息和大多数政府部门的运行费用。工资税又称为社会保险税,一般会指定为联邦预算中的信托基金,主要为老年人、遗属与残障保险计划和医疗保险计划提供资金。

国防部长詹姆斯·马蒂斯对最新预算协议释放乐观信号。“我有信心我们能获得预算,这些预算使我们拥有能力履行职责。”马蒂斯7日在白宫接受媒体采访时说。

袁幽薇说,美国军方此前因短期拨款法案面临一些项目无法按时实施的困境,认为短期预算已伤及军队正常发展和建设。此次增加国防预算,可缓解军方窘境。

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的收入情况为例:2016财年美国联邦政府的总收入约3.3万亿美元左右,约占2016年美国GPD总量的17.8%。其中个人所得税15460亿美元左右,约占总收入的46.8%;企业所得税3000亿美元左右,约占总收入的9.1%;工资税11150亿美元左右,约占总收入的33.8%,主要包括用于支付老年人、遗属与残障保险计划的8100亿美元和支付医疗保险计划的2470亿美元;其他收入占比约为9.3%,包括联邦储备收益约1160亿美元、消费税约950亿美元、各种收费和罚款约390亿美元、关税约350亿美元、遗产和赠与税约210亿美元等。4

袁幽薇说,美国军方此前因短期拨款法案面临一些项目无法按时实施的困境,认为短期预算已伤及军队正常发展和建设。此次增加国防预算,可缓解军方窘境。

袁幽薇说,从长远看,国防预算大幅增加折射出美国加大军事投入的决心。“美国为维护其霸权,追求所谓军事上的绝对优势和国家的绝对安全,甚至不惜升级核能力和加强核武库建设,这种零和博弈的思维方式恐将引发‘安全困境’。”

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袁幽薇说,从长远看,国防预算大幅增加折射出美国加大军事投入的决心。“美国为维护其霸权,追求所谓军事上的绝对优势和国家的绝对安全,甚至不惜升级核能力和加强核武库建设,这种零和博弈的思维方式恐将引发‘安全困境’。”

【众院将如何回应】

图1 2016财年美国联邦政府收入状况

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德新社评论,尽管预算决议案在参议院获得两党支持,但它仍将在众议院遭遇挑战,目前在众议院,两党之间甚至两党内部对新预算都有分歧。

联邦政府的支出

资料图:美国国会众议院议场

首先,众议院中的民主党自由派人士因预算协议未涉及“童年抵美者暂缓遣返”计划心怀不满。众议院民主党领袖南希·佩洛西7日在众议院发言时说,除非众议院议长、共和党人保罗·瑞安同意在众议院就移民法案举行表决,她和众议院中“大量民主党人士”将对预算决议案投反对票。

美国联邦政府的支出主要由强制性支出、选择性支出和债务利息三大部分构成,其中一半以上为强制性支出。

德新社评论,尽管预算决议案在参议院获得两党支持,但它仍将在众议院遭遇挑战,目前在众议院,两党之间甚至两党内部对新预算都有分歧。

另外,共和党内部保守派人士因担忧巨额赤字,也反对这一预算协议。他们担心,在税改法案和预算支出增加双重催化下,共和党政府可能面临万亿美元赤字压力。

强制性支出,又称为直接支出,是指无需受制于年度拨款法案,而是依据实体性法律进行的支出,主要用于支付美国政府承担的各类社会福利和社会保障项目,如社会保险和医疗保险等。选择性支出(DiscretionarySpending)是通过每年一度的联邦预算和拨款流程而确定的那部分支出,是由年度拨款法案而非实体性法律所决定的,主要用于支付国防、政府运行、外交事务、教育、退伍军人福利等的门类项目产生的费用。虽然选择性支出总体占比远低于强制性支出,但由于其较大的灵活性和运作空间,因此反而成为总统与国会斗争的重点,同时也是美国民众关注的焦点。债务利息占比相对较小,用于支付美国联邦政府累积负债所产生的年度利息。

首先,众议院中的民主党自由派人士因预算协议未涉及“童年抵美者暂缓遣返”计划心怀不满。众议院民主党领袖南希·佩洛西7日在众议院发言时说,除非众议院议长、共和党人保罗·瑞安同意在众议院就移民法案举行表决,她和众议院中“大量民主党人士”将对预算决议案投反对票。

袁幽薇说,虽然这项预算协议满足共和党和民主党内大部分派别的诉求,但仍遭两党极端派别反对,双方眼下仍无法为国家的整体利益相互妥协,凸显美国政党极化和党内派别之争。

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的支出情况为例:2016财年美国联邦政府的总支出约3.9万亿美元左右,约占2016年美国GPD总量的20.9%。其中强制性支出24290亿美元左右,约占总支出的62.3%;选择性支出11840亿美元左右,约占总支出的30.4%,选择性支出中国防费约为5840亿美元,约占该项支出的49.3%;债务利息2410亿美元左右,约占总支出的6.3%。5

另外,共和党内部保守派人士因担忧巨额赤字,也反对这一预算协议。他们担心,在税改法案和预算支出增加双重催化下,共和党政府可能面临万亿美元赤字压力。

“尽管参议院达成预算协议,但这并不表示国会两党的关系出现实质性变化,未来仍可能产生新争斗。”袁幽薇说。

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袁幽薇说,虽然这项预算协议满足共和党和民主党内大部分派别的诉求,但仍遭两党极端派别反对,双方眼下仍无法为国家的整体利益相互妥协,凸显美国政党极化和党内派别之争。

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“尽管参议院达成预算协议,但这并不表示国会两党的关系出现实质性变化,未来仍可能产生新争斗。”袁幽薇说。

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图2 2016财年美国联邦政府支出状况

值得注意的是,从发展趋势来看,美国联邦政府的强制性支出呈现出逐年上升的态势,其中老年人、遗属和残障保险及社会收入保障部分相对比较稳定,而医疗保险和补助部分则从占1962年联邦支出的不足1%,增加到了2016年的近29%。强制性支出部分均由实实在在的法律条文所规定,较之年度拨款法案,更改起来难度本身就比较大。加之这部分支出大多直接与民众的生活息息相关,更改的难度更是可想而知。

三、美国联邦预算的决策流程

一个完整的美国年度联邦预算编制、审议和执行周期长达31个月,如果算上执行后的审计和评估,时间则更长。表1以2017财年预算决策情况为例:

表1
2017财年预算决策状况
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总统预算请求的编制

以2017财年美国总统预算请求的编制为例。早在2015年春季,总统提交2016财年预算申请后不久,预算与管理办公室就会发布2017财年预算规划指南,并向每位行政部门的负责人发送一份信函,为各部门确定预算限额,并提供相关指导,自此美国联邦政府的年度预算决策流程正式启动。之后各行政部门的预算机构开始编制本部门的预算申请,预算与管理办公室在此期间会与各部门密切沟通,并协同工作。2015年7月,预算与管理办公室发布名为《概算的编制与提交》的A-11号公告,公告将为各部门的预算工作提供更为具体的指导,内容涉及各部门所应提交的材料总数、相关项目及其经费计算方法、预算明细表的架构和格式、MAX计算机系统的使用等。9月,各部门将向预算与管理办公室提交最初的预算草案。10月到11月,预算与管理办公室对各部门提交的预算草案进行审查,必要时可举行听证会,与各部门相关人员直接对话。11月下旬,预算与管理办公室通常会专门就预算编制向总统及其高级顾问进行简报,并将总统建议及时向各部门进行反馈。2016年1月上旬前,各部门进行预算管理数据库数据录入,准备相关纸质材料,最终完成本部门2017财年的预算申请。之后由预算与管理办公室汇总整合成为总统的年度预算申请,交总统审查并在2月第一个星期一前提交国会。此外,财政部负责编制收入预算,预算与管理办公室负责组织编制支出预算并对收入和支出预算进行整合。在整个过程中,总统可随时施加影响,干预预算与管理办公室和各行政部门的预算编制。

国会编制并通过预算决议

总统提交预算申请后,两院的预算委员会立即展开审查,并就相关问题举行听证会,听取包括预算与管理办公室主任、美联储主席、各行政部门领导等关于预算申请的解释和证词,并收集国会相关职能委员会的意见报告。此时国会预算办公室也会就总统预算申请进行审查并形成报告。以这些活动为基础,两院预算委员会分别着手编制预算决议。预算决议设定了美国今后5-10年的预算总额,包括总支出、收入,财政赤字或盈余及公共债务等,并分别为20个职能领域6确定具体的年度预算上限,这实际上相当于国会为年度预算的编制创新确定了“边界”和框架。在预算决议编制完成后,分别在参众两院各自表决通过,之后视情举行两院联合会议,对两个版本的预算决议可能的分析进行协调,彼此妥协后,原则上应于2016年4月15日前就统一版预算决议分别表决通过。预算决议虽然无需总统签批,也不具有法律效力,却可以为国会审查总统预算申请提供统一框架,并为其他预算相关委员会随后工作提供基本遵循,因此成为国会防止预算碎片化和总额失控的重要手段。