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西南亚态度晋级下澳国计策性取向解析

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报告认为,中日在东中国海的冲突本身,并不会自动推动澳大利亚依据《澳新美安全条约》参战,但是,根据华盛顿和堪培拉在近几年所建立的牢固的双边关系,以及该条约所涵盖的外延战略目的,一旦美国要求澳大利亚参战,澳大利亚就极有可能放弃隔岸观火的态度,从而加入美日阵营。

  参考消息网1月16日报道
澳大利亚商业旁观者网站1月12日刊登题为《别排除与中国开战的可能性》的文章,作者为独立研究中心驻北京的研究员本杰明·赫尔斯科维奇,全文编译如下:

[1]
罗布•艾森、德斯•鲍尔,《东北亚升级:澳大利亚的战略挑战》。网址参见]
同上。[3]
罗德•里昂,澳大利亚战略政策研究所研究员,战略家网站执行编辑,澳大利亚战略政策研究所战略家网站2015年1月5日]
张小军,《多数澳大利亚人:政府应在中日东海问题保持中立》,新华网2014年11月6日。网址参见]
廖凯,知远战略与防务研究所研究员,《美国西太平洋战略中的澳大利亚因素》,美国空军大学“空天力量杂志”2012春季刊。网址参见]
张小军,《多数澳大利亚人:政府应在中日东海问题保持中立》,新华网2014年11月6日。网址参见]
尼克•比斯利、布兰登•泰勒,澳中关系研究院,《“澳新美安全条约”适用于中国东海冲突吗?》,2014年11月。网址参见]
廖凯,知远战略与防务研究所研究员,《澳大利亚“未来潜艇项目”及未来发展趋势》,]
澳大利亚罗伊国际政策研究所研究员斯蒂芬•弗鲁赫林、詹姆斯•德里克、罗里•梅德卡夫,《保持认知优势:监视合作与美澳亚洲联盟》,澳大利亚战略政策研究所《战略研究》杂志2014年12月刊。网址详见]
瑛梅,知远战略与防务研究所研究员,《策应新“抵消战略”,美澳合作强化亚太监视能力》,]
罗斯•巴贝奇,“西太平洋的战略竞争:澳大利亚的视角”,埃德托马斯•G•门肯主编,《21世纪的竞争策略:理论、历史与实践》,第237页。[12]
保罗•迪布,“美国建设并不是对和平的威胁(US build-up no threat to
peace)”,《澳大利亚人》,2011年11月15日。网址参见
1226194972352。[13]
廖凯,知远战略与防务研究所研究员,《美国西太平洋战略中的澳大利亚因素》,美国空军大学“空天力量杂志”2012春季刊。网址参见

自2012年9月,日本政府单方宣布对钓鱼岛“国有化”之后,引起中国的强烈反弹,东海争端具有了“令人担忧的军事维度”。报告举例说,2012
年后期,中国进入岛屿上方,这是1958 年以来的第一次,迫使东京紧急起飞F-15
战斗机作为回应。日本针对中国战斗机紧急起飞的事件,自此以来上升至历史最高水平。2014年7
月,日本国防部宣布,上半年已经针对中国飞机执行了紧急起飞232架次,比去年增加了51%。2014
年上半年,也有关于中国和日本飞机危险近距离飞行的报道。类似地,2013
年初期,有报道称中国海军舰船在两起独立的事件中将其“火控雷达”分别锁定了日本驱逐舰和舰载直升机。

  通过采取模棱两可的立场,堪培拉将能够遏制中国的野心,让中国对澳大利亚这样的关键地区力量是否能容忍其行动心存疑虑,没有把握。

澳大利亚战略研究界普遍认为,东北亚战略竞争愈演愈烈,澳大利亚正牵扯其中。在此之前,澳大利亚的学者更多关注的是澳大利亚在战略取向上的自立自主,或者期望美国在亚太地区军力的持久存在。但随着中国的崛起,以及军事技术,特别是远程打击技术的发展,澳大利亚原有的战略取向受到了现实战略格局的冲击,“澳-美-新-日-印-中”之间的军事同盟关系、伙伴关系、战略竞争等关系,逐渐纳入了澳大利亚学者战略研究日程。战略中立还是战略竞争,考验着澳大利亚的战略定力。一、澳大利亚战略研究界不同的战略取向在不断升级的东北亚战略态势下保持战略中立澳大利亚国立大学战略与防务研究中心罗布·艾森和德斯·鲍尔,在发表的题为《东北亚升级:澳大利亚的战略挑战》一文中,作者基于自己的一套研判体系,对于东北亚未来的态势得出三个结论,一是中日间小规模武装冲突可能迅速升级;二是美国将迅速卷入冲突;三是中国将倾向于首先使用核武器。基于上述认知,罗布和德斯为澳大利亚的决策者们制订出一些指导意见,强调有必要鼓励日中双方的领导人相信他们彼此拥有共同的利益,而不仅仅只存在竞争。另外,罗布和德斯警告称,“任何支持日本和/或美国参与小规模北亚冲突的点子都将会使堪培拉卷入灾难性升级的战争中”。[1]两位作者指出,美日安全同盟在某一环境下是可靠的,但在另外一种环境下则是不稳定的。和平时期,美日安全同盟是“阻止亚洲发生战争的屏障”,但在战时,美日安全同盟就是“使冲突进一步加剧的助燃剂”。他们尤其担心美国的介入会增加出现核武的可能性,尽管美国始终承诺进行常规交火。[2]针对罗布和德斯的观点,澳大利亚战略政策研究所研究员罗德·里昂则认为,中日两国发生小规模武装冲突的可能性是存在的,但可能性很小;另一方面,中方领导人没有理由孤注一掷地使用核武器。罗德认为,澳大利亚应当设法远离东北亚“火药桶”,并在纷争中保持中立,同时与美国和日本保持最大的斡旋空间。[3]另据2014年悉尼科技大学澳中关系研究院的调查显示,如果中国和日本之间因东海问题爆发军事冲突,即使美国支持日本,68%的受访者表示,澳大利亚也应宣布中立;14%的受访者表示,应加入盟国的战争;17%的人表示不确定。本次调查显示,51%的澳大利亚人相信,澳新美安全条约并不表示澳大利亚在钓鱼岛冲突问题上必须支持日本,仅24%的人认为,根据该条约,澳大利亚应当站在日本和美国一边。[4]知远战略与防务研究所研究员廖凯在美国空军大学“空天力量杂志”2012春季刊发表题为《美国西太平洋战略中的澳大利亚因素》一文中也认为,尽管在心理层面澳大利亚民众对中国的崛起感到不安,但在经济上,澳大利亚已经同中国交织在一起,这也是一个不争的事实。[5]从经济角度出发,在不断升级的东北亚战略态势中保持战略中立的呼声不容忽略。悉尼科技大学澳中关系研究院于2014年的调查也验证了这一观点。调查显示,有76%的人认为,[6]如果澳大利亚在中日冲突上支持日本和美国,中澳贸易将会缩水。在不断升级的东北亚战略态势下有限介入澳中关系研究院尼克·比斯利和布兰登·泰勒在2014年11月完成的《澳新美安全条约适用于中国东海冲突吗?》项目报告中认为,尽管澳大利亚国防部长戴维·约翰斯顿在2014年6月发表讲话称,如果中日在中国东海发生冲突,美国派遣军队支持日本,澳大利亚不会根据《澳新美安全条约》的义务参与冲突,但澳新美安全条约依然将会使澳大利亚陷入东北亚冲突漩涡。尼克和布兰登的研究报告最终认为“澳大利亚必须马上行动起来,在美国和日本的未来规划中争取一席之地,同时也要与北京方面保持最大的斡旋空间”。[7]澳大利亚“未来潜艇项目”欲采购日本“苍龙”级常规动力潜艇一事,也正是澳军方和防务界比较偏向美军体系下的“协同作战能力”,从而成为未来美日澳军事同盟中的组成部分。“未来潜艇项目”已经不止是一个国防和军备问题,而更像是一个政治问题,这是显而易见的。[8]自2011年美国提出“再平衡”战略后,澳大利亚在亚太地区“战略支点”的作用与日俱增,美澳双边合作不断加强,美澳两国于2014年8月正式签署的军力部署协议,也为美扩大在澳军事存在设定了政策和法律框架。为配合美国国防部最近提出的新“抵消战略”之全球监视和打击网络计划,澳大利亚洛伊国际政策研究所斯蒂芬•弗鲁赫林、詹姆斯•德里克与罗里•梅德卡夫,在澳大利亚战略政策研究所《战略研究》杂志2014年12月刊上发表题为《保持认知优势:监视合作与美澳亚洲联盟》的文章认为,美澳合作不仅提升了澳方在美盟国中的战略地位,同时对澳军发展也将起到具大的促进作用,澳方应积极准备以应对未来国际和区域局势带来的新挑战。[9]该文章作者认为,在过去60年中澳大利亚一直是美国推行的“基于规则的全球秩序”的主要受益者。然而,面对亚太地区日益变化的战略环境,自美国在亚太地区推行“再平衡”战略后,白宫认为澳大利亚应该为维护亚太地区的平衡关系做出努力。为了使澳大利亚在美澳联盟中能够提供更大程度的支持,实现与美国C4ISR系统紧密合作所需要达到的水平,以及未来军事架构的需求,作者认为,澳大利亚兵力结构应首先做以下调整:一是增加区域地面、空中、太空监视系统与美国系统的连接;二是加强亚太地区情报收集与分析能力;三是增强网络空间能力;四是加强空中与地面平台间通信系统与作战系统有效的数据融合与数据共享机制,包括“楔尾”预警机、防空驱逐舰和未来护卫舰之间,这些平台将与美网络完全集成;五是提高潜艇和水下传感器通信能力,这些通信能力将为情报收集和反潜作战做出贡献。[10]在不断升级的东北亚战略态势下深化美澳安全关系科科达基金会研究员罗斯·巴贝奇认为,澳大利亚应该拥有一支足以“斩断任何试图攻击澳大利亚的亚洲强国手臂”的军事力量,澳大利亚国防军并不仅仅要保卫澳大利亚的海岸,还要能够与美军一起在旷日持久的战役过程中积极扮演击败敌人的角色。正如巴贝奇所认为的那样:“假设太平洋发生重大的安全危机事件,澳大利亚想要完全指望美国提供‘短平快’、‘稳准狠’的军事支援,是一种完全没有可能性的幻想。”[11]2011年11月15日,保罗·迪布在《澳大利亚人报》上撰文指出,澳大利亚应该强化与美国的关系,参与应对中国崛起的努力。[12]可以说,以上两个学者的观点代表了在澳大利亚战略研究界较为强硬的观点,即认为面对中国的崛起,澳大利亚要加强安全,就必须要靠深化与美国的安全关系。通过更加积极地发出澳大利亚与美国战略一致性的信号,并采取措施强化其对美澳同盟的防务贡献,来提高联盟发挥威慑作用的持久性和可靠性。更甚者,持这类观点的学者认为,澳大利亚国防军应该采取一种“通过惩罚来威慑”的政策,而不是简单的“通过拒止来威慑”的政策,作为应对不确定性方案的一部分。二、澳大利亚战略调整期对中国的影响正如
2009
年澳国防白皮书标题所示,澳大利亚非常清楚其战略前途将取决于全球以及地区的政治、经济及军事力量的分布,以及亚太地区主要强国之间关系的消长,尤其是中美关系的发展。[13]东北亚战略态势的变化引发了澳大利亚战略研究界新一轮关注,澳大利亚的学者们都已将兴趣转向了亚洲地区新兴的战略平衡,这不仅仅是美国与中国之间的平衡,而是亚洲各大国之间的平衡。不管未来澳大利亚战略走向如何,都将对身在其中的中国产生直接的影响。一是在军事方面。如果澳大利亚外购日本潜艇成功,势必会促进日澳之间协同作战能力等方面的军事合作,对我海上力量产生极大威胁。另一方面,如果美澳在原有合作基础上,继续深化合作,共同建立具有实战能力的联合C4ISR系统,将对我军在太空领域及西太平洋地区的活动构成严重的军事威胁。美日澳紧密的三角军事同盟一旦形成,澳大利亚特殊地理位置的作用将得到充分的发挥,并与美军倡导并积极建设之中的联合海基能力概念相互呼应,成为美军空海一体战作战概念下西太平洋陆上与海上的战场支撑点。二是在外交方面。从地理上看,澳大利亚居于印度洋和西太平洋交汇处,其西北部地处印度洋边缘,靠近南中国海。如果澳大利亚未来战略取向无论定格于“有限介入”还是“深化合作”,都将对中国解决东海问题,特别是南海问题产生很大的不利因素。三、结论作为一个传承盎格鲁-撒克逊文明的国家,澳大利亚与美国在文化、意识形态等方面可谓同出一宗。另一方面,澳大利亚也一直是美国在亚太地区的核心战略伙伴,自二战以来,澳大利亚对美国的每一场海外战争都给予了坚决的支持。所以,我们绝不能坐等,而应在美日澳同盟完全成型之前有所作为。一是针对未来可能构成的军事威胁,避其锋芒,用经济、外交等非军事手段进行“反抵消”,以削弱美日澳联盟带来的硬冲击。同时进一步加强我反潜与海洋感知能力,加强对信息和通信网络的保护以及电子对抗能力,以削弱澳大利亚的战略地位。二是由于澳大利亚对中国的戒心很大程度上是因为中国对资源如饥似渴的采购。所以中国可逐步分散式投资于“一路一带”,减少中国对澳大利亚的资源依赖,让澳大利亚人民更清楚地明白中国与其利益是相辅相成的。三是强化双边对话和文化交流,加强互信,使澳大利亚减少对中国的战略不信任。综上所述,澳大利亚目前正处于一个战略转型期,这个过程或许将持续数十年。因此,中国也需要采用一个相应的长期战略,针对美日澳军事同盟中的最为薄弱的环节,积极主动靠近澳大利亚,努力将不利因素转为有利条件。

“我们与美国不一样”

  如果最近由澳中关系研究所授权进行的民意调查的结果是可信的话,那么多数澳大利亚人都对外交政策持有极为务实的态度。

[责任编辑:诺方知远]

问题5:一旦出现危机,澳大利亚的机动空间有多大?

  鉴于澳大利亚与美国之间有着根深蒂固的外交和政治纽带,而且二战后澳从未拒绝过美方提出的给予军事支持的请求,因此华盛顿或许完全可以期望堪培拉会参战。然而,按照《美澳安全条约》准确的字面解释,并没有要求澳大利亚直接参与。


管控风险

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问题2:美国的反应是什么?

  资料图片:中美澳联合军演。

诸如这样的事件,以及东海紧张局势的广泛升级,促使政策制定者和专家学者关注中日冲突的前景。2014
年初,一位美国海军情报官员公开指出中国正在准备一场“短暂快速战争”,意图摧毁日本在东海的军队,从而占领钓鱼岛。澳大利亚学者休·怀特说,争夺争议岛屿的战争非常可能爆发,如此冲突很容易将旷日持久,因为局势很难遏制。

  这不仅会使澳大利亚和众多与中国有激烈领土争端的亚洲朋友和伙伴疏远,而且还等于不言而喻地鼓励了中国的行动。

如果中日发生军事冲突,美国要求澳大利亚介入,澳大利亚是否该接受盟国的邀请呢?前述调查显示:68%的澳大利亚人明确表示:澳大利亚应该拒绝美国,保持中立,不进行任何军事承诺;14%的人表示,应该加入美日;17%的人则表示“不确定”。

  此外,澳大利亚预先承诺提供军事支持的条件也不成熟。

报告指出,如果找出了冲突的肇事方,并对其确定无疑,那么澳大利亚的抉择就有了依据。

  在这样的背景下,澳大利亚在东海争端中保持中立的官方立场实际等于作出保证,即如果中国选择使这场冲突军事化,那么堪培拉不会挡中国的路。

第三,为了减少冲突出现的概率,澳大利亚需要和这些国家一起完善主要冲突方的沟通机制,要让大家都了解各方所设置的红线在哪里,以及一旦越过红线会产生什么样的后果。

  因此堪培拉不应作出中立保证,而应该留有参加美国支持下的日本对华战争的选项。(编译/郭明芳)

报告具体指出,减少冲突的第一步是改善各方的通信沟通,东京和北京之间目前还没有热线,也没有应对争议领土附近海上和空中的明确、统一的标准。

  澳大利亚人显然极不希望扰乱非常重要的与中国的贸易及外交关系,以至于有68%的受访者说,如果中日就钓鱼岛发生军事冲突的话,堪培拉应拒绝美国总统提出的给予支持的请求。

对中日关系日趋紧张及因此而引发的地区性军事冲突,澳大利亚并没有做好充分的认识,亦没有做好充分的准备,ACRI的报告试图填补这块空白,以帮助澳大利亚在面对中日冲突时,自己能做到胸有成竹。

  当然,正如前外长鲍勃·卡尔和前国防部长戴维·约翰斯顿强调的那样,一旦中日两国就钓鱼岛的武装冲突升级,那么澳大利亚预先承诺将会向日本和美国提供军事支持,是轻率鲁莽、不计后果的做法。

美国反应的强烈程度,是影响澳大利亚是否介入的最大因素。

  尽管对卷入东北亚多变的大国权力之争感到担心是合情合理的,但是澳大利亚不应排除在东海与中国开战的选项。

此前,澳大利亚国防部长丹尼斯·理查德森曾明确表示:“我们的利益,并不总是与那个强国一致的。”卡尔认为,这次民调结果,将鼓励那些与理查德森有同样想法的人们,“这次民意调查,清晰地向澳大利亚政府表明,澳大利亚的利益并不总是与美国一致的。”

  他们担心这样的承诺会激起北京的愤怒回应,将会进一步加剧中国人的猜忌,认为以美国为首的亚洲联盟网是遏制中国野心的工具。

这份报告由拉特鲁伯大学亚洲中心、澳大利亚国立大学战略与防务研究中心等机构的研究人员合作完成。

  此外,通过表明澳大利亚给予军事支持不是确定无疑的,这套“战略模糊”政策还会使美国支持下的日本在对华采取强硬行动有所节制。

卡尔说,虽然此前另有民意调查显示,高达85%的人支持《澳新美安全条约》,但此次民调显示,大多数民意依然认为澳大利亚不应卷入日本与中国的冲突——即便美国也卷入,甚至美国总统亲自来电要求澳大利亚卷入。

  预计中国军队在未来几十年中,将会崛起成为全球最强大的军队之一,而北京不可能放弃领土方面不妥协的立场,因此中国的挑衅性战术可能会变得越来越咄咄逼人。

卡尔进一步指出:“我们的生活水准依靠对华贸易与投资。我们虽然和日本有共同的价值观,但应该警惕日本政治中的民族主义思潮。”卡尔认为,“如果我们施加更大的影响力,敦促中日通过外交渠道协商,我们就能远离冲突。”

  然而,这并不意味着澳大利亚可以排除卷入美国支持下的日本就钓鱼岛争端与中国爆发战争的可能性。

首先,澳大利亚所面临的主要挑战是,一旦中日在东海出现军事冲突,澳大利亚如何能最大化地保持自己在政策上的机动自由度。报告认为,即使美国和中国处于冲突的两端,《澳新美安全条约》所约定的澳美军事联盟关系也不会自动推动澳大利亚的介入,因此,澳大利亚必须确保其参与的适度性,既不必对媒体过快、过度承诺,以避免表明立场,免受来自中国的报复,同时坚持其盟友期望的底线。对堪培拉而言,其关键在于管控美日对澳大利亚所抱有的期望值。

  相比之下,澳大利亚和美国间的安全条约只要求澳大利亚当美国的领土、武装部队、公共船只和飞机受到攻击后,再采取行动保卫美国。