对外援助不附加任何条件的做法带来深刻教训!

对外援助如何服务外交

中新网8月11日电
最新一期《学习时报》发表罗建波的署名文章《如何认识年均300亿元的对外援助》。文章指出,有些人认为,对外援助是一种单方面的赠与甚至是恩赐,这其实是一种误解。对外援助有助于赢得发展中国家的政治支持,有助于中国商品和企业走出去,有助于彰显中国的大国责任并提升我国的道义形象。

王海运

2014年7月10日,国务院新闻办公室正式发布《中国的对外援助》白皮书。数据显示,在2010—2012年间,我国共计提供对外援助893.4亿元人民币。国内民众大多对此表示理解和支持,但也有不少质疑甚至反对的声音。文章称,要正确认识年均300亿元人民币的对外援助,需要回答三个问题。

新一轮国务院机构改革决定组建国家国际发展合作署,以改革优化援外方式,充分发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用等。笔者由此想到多年来我国流传甚广的“对外援助不附加任何条件”之说及其带来的种种问题。

第一,年均300亿元人民币的对外援助是否太多?

这一提法是改革开放前,我国为彰显国际主义精神、争取发展中国家特别是意识形态相同国家的支持,而提出的口号。显然,它是以意识形态上支持中国作为前提条件的,并非完全“不附加任何条件”。但久而久之策略变成了战略,“对外援助不附加任何条件”、没充分考虑国家利益需要,有时当真为之。

文章称,根据2011年首度发布的《中国的对外援助》白皮书,从20世纪50年代至2009年近60年间,中国累计对外提供援助金额为2562.9亿元人民币。而在最近的2010—2012年3年间,则提供了将近900亿元人民币的对外援助。如果就这两组数据进行直观对比,无疑容易得出当前对外援助似乎增长过快的结论。

这导致我们的对外援助指导思想一度混乱,教训深刻。我国曾勒紧腰带援助过不少“小兄弟”,但结果却常是事与愿违,甚至“兄弟关系”难以为继。这与僵化执行“对外援助不附加任何条件”存在关联。尽管这一口号近年很少再提,但并未被认真清理。

衡量对外援助多少的一个重要指标,是看对外援助额占国民总收入的比重。根据可查阅的公开资料测算,2010—2012年3年的对外援助总额占同时期GNI的比重为0.064%,这一比重既远低于20世纪六七十年代我国大力支持亚非国家反帝反殖反霸时期的援外投入(1965年为1.075%,1975年达到1.410%),也不及20世纪80年代中国实现对外关系调整后的比重(1980年为0.173%,1985年为0.138%)。虽然进入21世纪后中国对外援助有了较快发展,但这一发展主要是以国家经济的总体快速发展为前提的。

从世界大国的实践看,任何援助都是在变相施加影响,都有明确的国家利益考量,不可能“不附加任何条件”。西方大国的对外援助实际是干涉被援国内政的“软手段”,目的是建立或维护其势力范围,改变受援国的政策取向和政治生态,尽管有些援助出于人道主义考虑,不能一概否定。

以2012年为例,虽然主要发达国家无一达到联合国早在1970年规定的“发达国家的官方发展援助应占其GNI的0.7%”的目标,但它们对外援助的数额无疑是可观的。

我国已发展成为世界大国,对外援助已成为外交中不可或缺的手段,不能因为“我国还有几千万百姓未脱贫”而拒绝为之。与此同时必须认识到,我国仍是发展中国家,对外援助只能量力而行。

文章强调,作为一个发展中国家,中国无意与发达国家攀比对外援助。依据联合国的贫困标准,中国还有上亿贫困人口,仍面临严峻的国内减贫与发展任务。但就经济总量而言,中国又是一个大国,且发展速度仍居于世界经济发展较快国家的行列。对于这样一个大国,国际社会就有许多期待,期待快速发展的中国能够承担相应的国际责任。因此,以先富带后富,向其他更为贫困的发展中国家或出现人道主义危机的国家或地区提供与自身经济能力相适应的对外援助,自然就成为我国承担国际责任的重要体现。因此,伴随中国经济的继续增长,中国的对外援助额还会有所增长。

我国对外援助强调不能像西方那样附加“政治条件”,但绝非不考虑国家利益需要,而是要能真正“服务于国家外交总体布局”。例如,有利于“负责任大国”形象的确立、软实力的增强,有利于“一带一路”建设推进和各领域合作的开展,有利于受援国家安全稳定、减少我国周边“生乱生战”的危险,有利于两国友好感情的培育、“紧密朋友圈”“全球伙伴关系网络”的构建,有利于我国地缘战略利益扩展。

第二,对外援助是否是一种单方面的恩赐?

同时,还要注意“加强对外援助的战略谋划和统筹协调,推动对外援助工作统一管理,改革优化援外方式”。任何对外援助都要经过充分论证、力求做到每一笔援助效益最大化。要坚决避免外援决策随意,搞成“面子工程”“形象工程”;避免援助款项给对象国一拨了之,而不跟踪其使用是否符合我援助目的;避免以劣质产品援外,引起对象国反感反弹;避免让援助变成对对象国某个政治集团的利益输送,刺激其他政治势力产生反华情绪。特别要下大力消除对外援助中的腐败现象,防止外援物资订购变成某些主管人员对关系公司的利益输送。(作者是中国国际战略学会高级顾问、中俄战略协作高端智库常务理事)

文章强调,有些人认为,对外援助是一种单方面的赠与甚至是恩赐,这其实是一种误解。

首先,对外援助有助于赢得发展中国家的政治支持。作为对外关系的重要组成部分,对外援助不仅只是帮助受援国,同时也服务于我国国家利益及外交大局。在20世纪六七十年代,我国对亚非国家的民族解放运动及正义斗争给予了巨大帮助,也因此得到了这些国家的信任与支持,这是我们能够在自身实力不济的情况下同美苏两个超级大国进行斗争并恢复在联合国合法席位的重要因素。

事实上在一些重大问题上,很多发展中国家都是我们的坚定支持者。在当前中国实现和平发展的进程中,某些西方大国出于对大国权力转移的担忧及对我发展模式的不信任,在欢迎中国实现稳定、发展和繁荣的同时,又在战略和安全层面对我进行防范与遏制,因此,我们在妥善经营大国关系及周边外交的同时,也要积极利用发展中国家特别是非洲国家的整体力量来改善和优化我在国际社会的处境。在中国外交战略棋盘中,发展中国家是我国撬动与外部世界特别是与西方大国关系的重要“支点”,这一价值今后仍不会改变。

其次,对外援助有助于中国商品和企业走出去,因而是实现与发展中国家互利共赢的一种重要形式。20世纪90年代初期以来,中国曾推动实施了“大经贸”战略,把对外援助看作是推动我国对外贸易、投资和工程承包的重要手段。特别是中国在1995年开始引入政府贴息优惠贷款并在此后不断扩大其规模,主要用于帮助受援国建设有经济社会效益的生产型项目、大中型基础设施项目。